Nález Ústavného súdu SR: PL. ÚS 11/2010-42 NEPREČÍTANÉ 

Ústavný súd SR na neverejnom zasadnutí 23.11.2011 rozhodol:

1. Ustanovenie § 31 ods. 3 zákona č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení zákona č. 8/2010 Z. z. nie je v súlade s čl. 20 ods. 1 Ústavy SR.
2. Ustanovenie § 100b ods. 4 zákona č. 578/2004 Z. z. o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti, zdravotníckych pracovníkoch, stavovských organizáciách v zdravotníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 8/2010 Z. z. nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 Ústavy SR a s čl. 20 ods. 1 v spojení s čl. 13 ods. 4 Ústavy SR.
3. Vo zvyšnej časti návrhu skupiny 43 poslancov Národnej rady SR nevyhovuje.

Odôvodnenie:

Novela zákona č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v platnom znení (ďalej len „ZON“) zaviedla do právnej úpravy neziskových organizácií ustanovenie, podľa ktorého na platnosť právnych úkonov týkajúcich sa nakladania s nehnuteľným majetkom, ktorý vložil štát ako zakladateľ/ spoluzakladateľ do neziskovej organizácie a nejde o prioritný majetok, sa vyžaduje predchádzajúci písomný súhlas zakladateľa/ spoluzakladateľa, ktorým je štát. To isté sa vzťahuje na platnosť takýchto právnych úkonov právneho nástupcu neziskovej organizácie.

Ide o výnimku zo všeobecného pravidla majúceho základ v právnej úprave postavenia neziskových organizácií, podľa ktorého právne úkony týkajúce sa nehnuteľného majetku schvaľuje správna rada (§ 19 ods. 2 písm. h) ZON) a takto vytvorenú vôľu neziskovej organizácie ako právnickej osoby potom navonok prejavuje jej riaditeľ ako štatutárny orgán konajúci v mene neziskovej organizácie (§ 23 ods. 1 prvá veta ZON).

Dôvodová správa k analyzovanému bodu novely ZON uvádza: „Dopĺňa sa ustanovenie upravujúce predchádzajúci súhlas zakladateľa alebo spoluzakladateľa v prípade nakladania s majetkom vloženým do neziskovej organizácie.“ Všeobecná časť dôvodovej správy sa k predmetnej otázke vôbec nevyjadruje.

Novela ZNO obsahuje aj novelizáciu zákona č. 578/2004 Z. z. o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti, zdravotníckych pracovníkoch, stavovských organizáciách v zdravotníctve v platnom znení (ďalej len „Zákon o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti“).

Jej podstata spočíva v zakotvení osobitného druhu neziskovej organizácie, ktorá poskytuje zdravotnú starostlivosť a jej zakladateľom/ spoluzakladateľom je štát (ďalej len „nezisková organizácia založená štátom“) a ktorá pôsobí v oblasti regulovanej Zákonom o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti.

V nadväznosti na konštituovanie osobitnej skupiny neziskových organizácií právna úprava zavádza:

• spôsob kreácie správnej rady neziskovej organizácie založenej štátom odlišný od kreácie správnej rady v ostatných neziskových organizáciách. Kým pri neziskových organizáciách založených štátom vzniká členstvo v správnej rade vymenovaním (§ 100b ods. 1 Zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti), v ostatných neziskových organizáciách (a to aj v neziskových organizáciách, na zakladaní ktorých sa spolupodieľa štát, ale nespadajú do okruhu pôsobnosti Zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti) sú budúci členovia správnej rady volení správnou radou v predchádzajúcom zložení, ak štatút neziskovej organizácie neustanoví inak [§ 19 ods. 2 písm. g) zákona o neziskových organizáciách];
• ak ide o neziskovú organizáciu založenú štátom a vklad štátu pri jej založení presiahol polovicu všetkých vkladov, potom právna úprava explicitne určuje, že štát, v mene ktorého koná MZ SR, menuje nadpolovičnú väčšinu členov správnej rady vrátane predsedu správnej rady. Ostatní zakladatelia menujú na základe vzájomnej dohody zostávajúci počet členov správnej rady. Ak k dohode ostatných zakladateľov o menovaní zostávajúcich členov správnej rady nedôjde, vymenuje zostávajúcich členov správnej rady MZ SR z kandidátov navrhnutých ostatnými zakladateľmi (§ 100b ods. 2 Zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti);
• pravidlo, podľa ktorého nezisková organizácia, ktorá vznikla zlúčením/ splynutím viacerých neziskových organizácií, z ktorých aspoň jedna bola neziskovou organizáciou založenou štátom a vklad štátu do tejto neziskovej organizácie založenej štátom presahuje polovicu všetkých vkladov zakladateľov a spoluzakladateľov do neziskových organizácií, ktoré boli zlúčené alebo splynuli, sa na účely tohto zákona považuje za neziskovú organizáciu založenú štátom (§ 100b ods. 4 Zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti).

Dôvodová správa koncept uvedených zmien obhajuje snahou „zabezpečiť, aby správna rada ako jeden z najdôležitejších orgánov neziskovej organizácie v zdravotníctve mala zloženie zodpovedajúce pomeru majetku štátu vloženého do takejto neziskovej organizácie“. Podľa všeobecnej časti dôvodovej správy sa „tak zabezpečí lepšia kontrola činnosti neziskovej organizácie, ktorej zakladateľom alebo spoluzakladateľom je štát. Navrhovaná právna úprava odstraňuje nelogickosť súčasnej právnej úpravy v tejto oblasti, keď po skončení funkčného obdobia členov správnej rady menuje ďalších členov správnej rady samotná správna rada, čo vylučuje akúkoľvek ďalšiu možnú kontrolu tejto organizácie zo strany zakladateľov po jej založení.“

• vzhľadom na konflikt starej a novej právnej úpravy do Zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti § 100c, podľa ktorého neziskové organizácie založené štátom sú povinné uviesť svoju činnosť do súladu s § 100b najneskôr do 1. marca 2010. Doterajšie funkčné obdobie členov správnych rád neziskových organizácií založených štátom končí 28. februára 2010. Zakladatelia neziskových organizácií založených štátom vymenujú nových členov správnych rád týchto neziskových organizácií tak, aby ich funkčné obdobie začalo plynúť od 1. marca 2010 (ods. 1). Až do začiatku plynutia funkčného obdobia nových členov správnych rád neziskových organizácií založených štátom možno nakladať s majetkom týchto neziskových organizácií založených štátom len na účel poskytovania zdravotnej starostlivosti (ods. 2).

Nesúlad namietaného ustanovenia § 31 ods. 3 ZNO s Ústavou SR:

Podľa čl. 20 ods. 1 Ústavy SR každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Majetok nadobudnutý v rozpore s právnym poriadkom ochranu nepožíva. Dedenie sa zaručuje.

Podľa § 31 ods. 3 ZNO na platnosť právnych úkonov týkajúcich sa nakladania s nehnuteľným majetkom, ktorý vložil štát ako zakladateľ alebo spoluzakladateľ do neziskovej organizácie a nejde o prioritný majetok, sa vyžaduje predchádzajúci písomný súhlas zakladateľa alebo spoluzakladateľa, ktorým je štát. To isté sa vzťahuje na platnosť takýchto právnych úkonov právneho nástupcu neziskovej organizácie.

Nesúlad § 31 ods. 3 ZNO vidia navrhovatelia v skutočnosti, že zákonodarca zaviedol rozdielnosť v zákonnom obsahu vlastníckeho práva neziskových organizácií na základe kritéria spočívajúceho v osobe zakladateľa neziskovej organizácie (zakladateľom neziskovej organizácie môže byť aj štát). Takéto kritérium podľa ich názoru ústava v čl. 20 ods. 1 nepripúšťa.

Prípadná nerovnosť v zákonnom obsahu vlastníckeho práva by totiž mohla byť ústavne akceptovateľná, avšak iba vtedy, keby bola objektívne a rozumne zdôvodnená, to znamená, keby sledovala legitímny cieľ a keby medzi týmto cieľom a prostriedkami prijatými na jeho dosiahnutie existoval vzťah proporcionality (napr. PL. ÚS 38/03).

Cieľ zakotvenia § 31 ods. 3 do zákona o neziskových organizáciách z dôvodovej správy jednoznačne nevyplýva. Iba z celkového konceptu novely možno vyvodiť, že zámerom zákonodarcu bolo podriadiť nakladanie s nehnuteľnosťami vo vlastníctve neziskových organizácií, na zakladaní ktorých sa (spolu)podieľal štát, vyššej miere kontroly. Prostriedok, ktorý zákonodarca zvolil na dosiahnutie tohto cieľa, však ústavný súd nepovažuje za primeraný, keďže nespĺňa druhú požiadavku štandardného testu proporcionality, ktorou je kritérium nevyhnutnosti, potrebnosti či použitia najmenej drastických – šetrnejších prostriedkov.

Ustanovenie § 31 ods. 3 zákona o neziskových organizáciách teda priamo atakuje kvalitu ústavnej požiadavky na rovnosť zákonného obsahu vlastníckeho práva neziskových organizácií ústavne neakceptovateľným spôsobom, čoho dôsledkom je jeho rozpor s čl. 20 ods. 1 Ústavy SR.

Nesúlad namietaného § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti s Ústavou SR

Podľa § 100b ods. 4 Zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti nezisková organizácia, ktorá vznikla zlúčením alebo splynutím viacerých neziskových organizácií, z ktorých aspoň jedna bola neziskovou organizáciou založenou štátom a vklad štátu do tejto neziskovej organizácie založenej štátom presahuje polovicu všetkých vkladov zakladateľov a spoluzakladateľov do neziskových organizácií, ktoré boli zlúčené alebo splynuli, sa na účely tohto zákona považuje za neziskovú organizáciu založenú štátom.

Predmetom kritiky navrhovateľov je zákonná fikcia neziskovej organizácie založenej štátom. Tá v prvom rade porušuje požiadavku oddelenosti dotknutých neziskových organizácií od štátu (čl. 29 ods. 4 ústavy), a to na podklade argumentov, ktorými navrhovatelia zdôvodnili tvrdené porušenie čl. 29 ods. 4 ústavy ustanoveniami § 100b ods. 2 a § 100c ods. 1 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti. Navrhovatelia nevidia „žiaden verejný záujem a žiadne odôvodnenie nevyhnutnosti takéhoto zásahu do základných práv dotknutých subjektov, ako ani žiaden legitímny cieľ, ktorý by sa mal zásahom dosiahnuť a sú nútení konštatovať, že ustanovenie § 100b ods. 4... predstavuje neprimeraný zásah do vnútorných pomerov neziskových organizácií a do princípu rovnosti v obsahu vlastníckeho práva ich zakladateľov v (ne)prospech jedného z nich.“

Zároveň navrhovatelia podčiarkujú, že z gramatického výkladu napadnutého ustanovenia jasne vyplýva, že za podmienok v ňom uvedených „zakladá status neziskovej organizácie založenej štátom vo vzťahu ku všetkým, aj v minulosti transformovaným neziskovým organizáciám, ktorých jedným zo zakladateľov bol s aspoň polovičným vkladom štát“. Nový právny následok plynúci z § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti "adresáti práva nemohli v čase vykonania transformácie poznať“, preto napadnuté ustanovenie „vo svojich dôsledkoch prisudzuje skorším právnym úkonom taký následok, ktorý vtedy platné právo s týmto úkonom nespájalo a tým sa dostáva do rozporu s čl. 1 ods. 1 ústavy ako ustanovením, v ktorom je obsiahnutý zákaz retroaktivity ako jeden zo sťažňových princípov právneho štátu“.

Ústavný súd už v bode A. odôvodnenia vysvetlil, prečo definovaný dôvod nepovažuje za primeraný z hľadiska obmedzenia zavedeného v § 31 ods. 3 zákona o neziskových organizáciách, a identický postoj založený na rovnakých dôvodoch zaujíma aj v relácii k narušeniu právnej istoty a legitímnych očakávaní ustanovením § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti. Navyše, v prípade tohto ustanovenia je jeho neprimeranosť zvýraznená aj skutočnosťou, že bez vôle štátu ako (spolu)zakladateľa niektorej zo zlúčených alebo splynuvších neziskových organizácií sa nezisková organizácia založená štátom už od 1. februára 2010 nemôže rozdeliť a eliminovať tak ako samostatný právny subjekt prejavom vlastnej vôle sprísnené podmienky týkajúce sa jej činnosti. Platí to dokonca aj v tom prípade, ak nezisková organizácia založená štátom, ktorá vznikla spôsobom predpokladaným v hypotéze § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti, v dôsledku spojenia majetkových podstát pri zlúčení alebo splynutí jej právnych predchodcov nevykazuje väčšinový podiel štátu na majetku tvorenom súhrnom vkladov zakladateľov neziskových organizácií, ktoré v minulosti zanikli zlúčením alebo splynutím.

Na základe analýzy § 100b ods. 4 Zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti dospel ústavný súd s prihliadnutím na svoju stabilizovanú judikatúru k záveru, že toto ustanovenie v jeho systematických súvislostiach predstavuje náhlu a neočakávanú zmenu pravidiel fungovania dotknutých neziskových organizácií, a to predovšetkým zavedením niektorých obmedzení pri majetkových dispozíciách, čím došlo k zhoršeniu ich postavenia spôsobom neprimeraným sledovanému cieľu [zvýšenie kontroly pri hospodárení s majetkom vloženým štátom ako (spolu)zakladateľom]. Tým sa napadnuté ustanovenie dostáva do rozporu s princípom právnej istoty zakotveným v čl. 1 ods. 1 ústavy.

Keďže zhoršenie právnej pozície dotknutých neziskových organizácií sa týka predovšetkým oblasti ich autonómie pri hospodárení s majetkom tvoriacim ich vlastníctvo a ústavne neakceptovateľným spôsobom boli zasiahnuté ich legitímne očakávania týkajúce sa predovšetkým oprávnení pri nakladaní s majetkom (vyplýva to z významu postavenia správnej rady pri majetkových dispozíciách), ústavný súd konštatuje, že § 100b ods. 4 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti predstavujúci formálno-právny základ neprípustných obmedzení sa dostáva aj do rozporu s čl. 20 ods. 1 ústavy. Aj § 100b ods. 4 Zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti tvorí totiž jednotu s § 31 ods. 3 zákona o neziskových organizáciách, a tým aj ťažisko konceptu zákona č. 8/2010 Z. z., ktorý bol charakterizovaný snahou podriadiť nakladanie s vymedzenou časťou majetkového substrátu neziskových organizácií priamej kontrole zo strany štátu na účely vyššej miery kontroly.