INŠTITÚT VYVLASTNENIA V ČESKEJ REPUBLIKE A SLOVENSKEJ REPUBLIKE VO SVETLE VYBRANEJ JUDIKATÚRY NEPREČÍTANÉ MagOff 

FROM THE PERSPECTIVE OF SELECTED CASE-LAW

JUDR. RASTISLAV KAŠŠÁK, PHD.
VEDÚCI ODDELENIA SPRÁVNEHO PRÁVA, FINANČNÉHO PRÁVA A PRÁVA ŽIVOTNÉHO PROSTREDIA
ÚSTAV VEREJNÉHO PRÁVA, FAKULTA PRÁVA PANEURÓPSKEJ VYSOKEJ ŠKOLY
ADVOKÁT
E-MAIL: RASTISLAV.KASSAK@PANEUROUNI.COM

---

KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
správne právo, vyvlastnenie, vyvlastňovacie konanie, vlastnícke právo, verejný záujem, judikatúra

KEY WORDS:
administrative law, expropriation, expropriation procedures, property rights, public interest, case-law

ABSTRAKT:
Autor sa v štúdii zameriava najmä na oblasť správneho práva a úpravu inštitútu vyvlastnenia v ňom, pričom tento charakterizuje z pohľadu právnej úpravy ako českej, tak aj slovenskej. Autor uvádza aj súčasnú judikatúru, v ktorej sa zameriava obzvlášť na zaujímavé prípady a sporné otázky právnej úpravy. Popri českej a slovenskej judikatúre okrajovo autor uvádza aj rozhodnutia Európskeho súdu pre ľudské práva, nakoľko je potrebné zohľadňovať ich v rozhodovacej činnosti českých a slovenských súdov.

ABSTRACT/SUMMARY:
The Author of the study focuses mainly on the area of Administrative law and the institute of the expropriation within this branch of law. This issue is characterized in terms of legislation, especially within the Czech and the Slovak legislation. The author presents current case-law, which focuses on interesting cases and questions of legislation. In addition to the Czech and Slovak case-law, the author visits the case law of European Court of Human Rights, since it is necessary to take into account.

---

K inštitútu vyvlastnenia nachádzame niekoľko prameňov už v staršej literatúre, ktoré sa venujú jeho vymedzeniu. Ako príklad možno uviesť definíciu popredného predstaviteľa vedy správneho práva z obdobia po vzniku prvej ČSR J. Hoetzela, ktorý ho definoval ako „zásah do majetkových práv, zvláště práva vlastnického, ve prospěch všeužitečného díla, kterým se práva ruší nebo omezují a zároveň pro jiného se práva zakládají, a to zpravidla za náhradu“^[1] Súčasná právna literatúra v Českej republike v zhode s dikciou zákona č.184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě, v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o vyvlastnení“), definuje vyvlastnenie ako „odnětí nebo omezení vlastnického práva nebo práva odpovídajícího věcnému břemenu k pozemku nebo ke stavbě pro dosažení účelu vyvlastnění stanoveného zvláštním zákonem“.

Slovenský právny poriadok používa pojem vyvlastnenia bez jeho legálnej definície. Zákony stanovujú len podmienky a pre definíciu je nutné siahnuť po teoretických zdrojoch právnej náuky.

Z vyššie uvedeného teda vyplýva, že „vyvlastnenie“ zákonodarca chápe ako:

• odňatie vlastníckeho práva alebo
• obmedzenie výkonu vlastníckeho práva v prospech iného subjektu.

Rozdiel je v tom, že odňatím vlastnícke právo prechádza v celom rozsahu na inú osobu, ide o úplnú stratu vlastníctva pôvodného vlastníka. Naproti tomu, obmedzením sa len zasahuje do niektorého z oprávnení vyplývajúcich z vlastníckeho práva, obzvlášť do práva dispozície s vecou.^[2]

Aké je využitie tohto inštitútu v dnešnej dobe? V praxi väčšinou občania bez problémov chápu a uprednostňujú potreby spoločnosti a ochotne odpredajú zmluvne potrebné pozemky pre výstavbu verejnoprospešných zariadení, no sú aj takí, ktorí lipnú na svojom dedičstve a nie sú k dohode prístupní. Vtedy je potrebné, aby nastúpil proces prinútenia – vyvlastnenia. V súčasnosti pôjde najčastejšie o výstavbu diaľnic a iných verejnoprospešných stavieb.

Vedľa pozitívneho vymedzenia, je nutné pre ucelenejší obraz problematiky uviesť rozdiel od ostatných pojmov súvisiacich so stratou majetku ako sú konfiškácia, reštitúcie a znárodnenie, pretože tieto sú hlavne laickou verejnosťou často zle interpretované a zamieňané.

„Konfiskace je nucené odnětí majetku bez náhrady provedené na základe zákona výrokem příslušného orgánu. Vlastníkem konfiskovaného majetku se stane stát. Ke konfiskacím docházelo v historii zpravidla v souvislosti se změnami společenských a politických poměrů. Konfiskace není trestnou sankcí za spáchání trestního činu, ale administrativním opatřením.“^[3] Z uvedenej definície sú zjavné tri podstatné rozdiely medzi konfiškáciou a vyvlastnením majetku. Prvý je ten, že pri konfiškácii nedochádzalo k primeranej náhrade za odňatie majetku. Druhý, že sa nepožadovalo preukázanie verejného záujmu v správnom konaní, pretože ku konfiškácii dochádzalo na základe zákona a rozhodnutie orgánu bolo len deklaratórnym aktom. Posledným rozdielom bolo, že konfiškáciou mohol nadobudnúť majetok len štát, pokiaľ vyvlastnením sa môže priznať majetok aj inej fyzickej či právnickej osobe.^[4]

Znárodnenie je jedna z foriem prevodu majetku z neštátneho vlastníctva do vlastníctva štátu, ktorú je možno chápať ako špecifickú československú formu zoštátnenia hlavne v rokoch 1945-1948. Znárodnením prechádzalo vlastníctvo zákonom stanovených podnikov a iných hospodárskych objektov, majetkových hodnôt a oprávnení na štát. Literatúra pracuje aj s pojmami ako etatizácia, nacionalizácia či poštátnenie. Opozitom sa rozumie privatizácia.^[5] Znárodnenie sa zameriavalo predovšetkým na hospodársky významné hodnoty. Ku kompenzácii spravidla dochádzalo, no určite nie k úplnej a spravodlivej.

Posledným pojmom, quasi protipólom k dvom predchádzajúcim, sú reštitúcie majetku ako náprava dôsledkov chovania contra legem alebo in fraudem legis. Sú náhradou, navrátením, či obnovením pôvodného stavu.^[6] Popísaním rozdielov medzi vyvlastnením a reštitúciou sa zaoberal aj Ústavný súd Českej republiky (ďalej aj len „ÚS ČR“), v náleze zo dňa 24.05.1994 pod sp.zn. Pl. ÚS 16/93, kde zhrnul nasledujúce zistenia: Reštitúcia je odstránením protiprávnosti pri prevode vlastníctva navrátením veci do pôvodného právneho vzťahu, dôvodom reštitúcie je výlučne protiprávnosť (u vyvlastnenia je to verejný záujem), právne účinky reštitúcie nastávajú ex tunc (pri vyvlastnení ex nunc), právne účinky reštitúcie sú odlišné od právnych účinkov vyvlastnenia aj z hľadiska obsahu zápisu do katastru nehnuteľností.

ZARADENIE INŠTITÚTU VYVLASTNENIA V SYSTÉME PRÁVA

Harvánek definuje systém práva ako fenomén, ktorý je hierarchicky usporiadaný, má svoju vnútornú jednotu a ak je dostatočne zložitý, je súčasne aj diferencovaný. Tradičné názory vychádzajú zo systému práva usporiadaného do pyramídy z právnych noriem, na vrchole ktorej je jediná právna norma a ostatné sú jej podriadené.^[7]

Právne odvetvie je vyššou stavebnou jednotkou systému práva, v ktorej majú väčšinou dominantnú úlohu jeden alebo dva právne predpisy – kódexy (napr. Občiansky zákonník a Občiansky súdny poriadok). Predstavujú ho normy, ktoré majú spoločné určité znaky, väčšinou reglementujú rovnaký typ spoločenských vzťahov, alebo je rovnaký ich obsah.^[8]

Dôležitým pre správne zaradenie inštitútu vyvlastnenia je klasická bipartita delenia práva na súkromné a verejné, ktoré sa vyvinulo vďaka recepcii rímskeho práva.

Na rozlíšenie sa využívajú tri teórie. Tzv. záujmová teória vychádza z toho, že súkromné právo sa týka záujmu jednotlivých osôb a verejné záujmu štátu. Subordinačná teória sa opiera o vzájomné postavenie subjektov. Tam, kde sú subjekty v nerovnom postavení, sa jedná o verejné právo a tam, kde sú si rovné v právach a povinnostiach, ide o právo súkromné. V súčasnosti je uplatňovaná aj teória organická. Podľa nej verejnoprávnu povahu majú právne vzťahy a normy ich regulujúce, v ktorých je jedným z právnych subjektov orgán verejnej moci rozhodujúci o subjektívnych právach a povinnostiach. Ostatné vzťahy sú súkromnoprávnej povahy.^[9]

Významným diferenčným prvkom je aj určenie metódy právnej regulácie, ktorá sa v danom vzťahu využíva. Pre oblasť súkromného práva je typická súkromnoprávna metóda regulácie, pre ktorú je charakteristická vzájomná rovnosť subjektov, široké využitie dispozitívnych právnych noriem a zmluvná autonómia strán. Na druhej strane, vo verejnom práve dominujú kogentné normy a nadradené postavenie orgánu rozhodujúceho o subjektívnych právach a povinnostiach. Verejnoprávna metóda sa vyznačuje uplatnením najmä zásady oficiality a legality.

Z vyššie uvedeného členenia teda vyplýva, že vyvlastnenie je inštitút verejného práva, pretože tu ide o verejný záujem (záujmová teória), subjekty sa nenachádzajú v rovnom postavení, lebo rozhodnutie správneho orgánu je pre povinný subjekt záväzné (subordinačná teória) a nastáva na základe autoritatívneho rozhodnutia správneho orgánu (organická teória).

V rámci odvetví verejného práva sa vyvlastnenie zaraďuje pod právo správne, pričom sa dotýka aj iných oblastí a to práva občianskeho, čo vyplýva hlavne z toho, že ide o zásah do vlastníckeho práva, ktoré je upravené v Občianskom zákonníku, ako aj do práva ústavného. Z tohto pohľadu sa jedná o medziodvetvový inštitút.

PRÁVNA ÚPRAVA VYVLASTNENIA V ČESKEJ REPUBLIKE

Predpisom najvyššej právnej sily, z ktorého vychádza právna úprava vyvlastnenia, je ústavné zakotvenie v Listine základných práv a slobôd (ďalej aj len „Listina“), ktorá upravuje vlastníctvo ako základné právo a slobodu každého. V článku 11 ods. 4 Listiny sa uvádza: „Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.“

Listinu doplňuje súkromnoprávny predpis – zákon č. 40/1964 Sb. Občanský zákoník^[10], v znení neskorších predpisov, kde v § 128 ustanovuje: „Vlastník je povinen strpět, aby ve stavu nouze nebo v naléhavém veřejném zájmu byla na nezbytnou dobu v nezbytné míře a za náhradu použita jeho věc, nelze-li dosáhnout účelu jinak.“ Ďalej pokračuje odsekom druhým: „Ve veřejném zájmu lze věc vyvlastnit nebo vlastnické právo omezit, nelze-li dosáhnout účelu jinak a to jen na základě zákona, jen pro tento účel a za náhradu.“

Ďalším súkromnoprávnym predpisom upravujúcim otázku vyvlastnenia je zákon č. 513/1991 Sb. Obchodní zákoník v znení neskorších predpisov. Tento v ustanovení § 25 upravuje podmienky vyvlastnenia majetku zahraničnej osoby súvisiaceho s podnikaním.

Úprava vyvlastnenia v oblasti verejného práva je včlenená od roku 2006 do samostatného právneho predpisu, ktorým je zákon č. 184/2006 Sb. o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě v znení neskorších predpisov (ďalej aj len „Zákon o vyvlastnení). Dovtedy platná právna úprava odzrkadľovala koncepciu stavu z polovice 70. rokov, ktorá zodpovedala potrebám centrálneho hospodárstva. Celospoločenské zmeny uplynulých rokov však ovplyvnili významným spôsobom pohľad na inštitút vyvlastnenia, avšak právna úprava prešla len čiastkovými novelami, čo primälo zákonodarcu k jednotnej kodifikácii tohto inštitútu.

V zákone sú upravené základné hmotnoprávne podmienky vyvlastňovania ako aj procesné konanie, vrátane zrušenia vyvlastnenia. Tento zákon však neupravuje účely vyvlastnenia, iba odkazuje na osobitné predpisy. Jedným z najdôležitejších je zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (ďalej aj len „Stavebný zákon ČR“), v rámci ktorého bolo vyvlastnenie dlhodobo upravené a ešte aj dnes v ňom ostali niektoré účely vyvlastnenia zachované, no konanie je z neho už úplne vyňaté. Ďalšími zvláštnymi zákonmi obsahujúcimi konkrétne tituly vyvlastnenia sú napríklad:

• zákon č. 20/1987 Sb. o státní památkové péči;
• zákon č. 44/1988 Sb. o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon);
• zákon č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích;
• zákon č. 127/2005 Sb. o elektronických komunikacích.

Na vyvlastňovacie konanie, ako špeciálny druh správneho konania, sa aplikuje subsidiárne Správny poriadok č. 500/2004 Sb. a naň nadväzujúce konanie podľa časti V. Občianskeho súdneho poriadku. Dovolím si ešte v súvislosti so Zákonom o vyvlastnení uviesť, že si po dlhom procese nakoniec získal väčšinovú podporu v Poslaneckej snemovni Parlamentu Českej Republiky („za“ hlasovalo 117 poslancov). Nakoniec však narazil aj tak na odpor prezidenta Českej republiky, ktorý vo svojom stanovisku uviedol: „Zákon vraciam hlavne z toho dôvodu, že je paušálnym vyvlastňovacím zákonom a formulácie v ňom obsiahnuté sú zneužiteľné.“^[11] Ďalšími bodmi, v ktorých videl prezident problém, boli nešpecifikovanie verejného záujmu, znižovanie účinku verejnej kontroly a možnosť vyvlastnenia aj za účelom súkromnej investície. Toto všetko prezident republiky Václav Klaus považoval za ohrozenie ústavou garantovaných práv, no Poslanecká snemovňa Parlamentu ČR nakoniec zákon aj tak prijala. Mienku o tom, či priniesol skvalitnenie právnej úpravy, prípadne zlepšenie postavenia jednotlivým subjektom alebo bol naopak nekvalitným krokom zo strany zákonodarcu, si môže každý urobiť sám.

PRÁVNA ÚPRAVA VYVLASTNENIA V SLOVENSKEJ REPUBLIKE

Slovenská úprava je do značnej miery podobná tej českej, čo vychádza zo spoločného historického kontextu a vývoju právneho prostredia v jednej republike. Slovenská legislatíva však ešte nepristúpila k vytvoreniu samotného predpisu o vyvlastnení, aj keď tu takéto snahy dlhšie pretrvávajú.

Základný ústavný rámec pre nútené obmedzenie alebo odňatie vlastníckeho práva zakotvuje Ústava Slovenskej republiky v druhom oddiele druhej hlavy, konkrétne v článku 20 ods. 4 cit.: „Vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva je možné iba v nevyhnutnej miere a vo verejnom záujme, a to na základe zákona a za primeranú náhradu.“ Ďalším ustanovením na ústavnej úrovni je čl. 11 Listiny základných práv a slobôd ustanovujúci status vlastníckeho práva aj s možnosťou núteného obmedzenia a odňatia (ods. 4): „Vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva je možné len vo verejnom záujme, a to na základe zákona a za náhradu“.

Oba ústavne uznávané dôvody zásahu do vlastníckeho práva sa navzájom odlišujú mierou intenzity zásahu. Ústavný súd SR sa k tejto téme vyjadril nasledovne: „Pri vyvlastnení dôjde k zmene osoby vlastníka. Pri obmedzení vlastníctva nedôjde k zmene osoby vlastníka. Dôjde len k zásahu do rozsahu oprávnení vyplývajúcich z obsahu ústavou zaručeného práva vlastniť majetok.“^[12]

Zákonnú právnu úpravu vyvlastnenia možno rozdeliť podobne ako v českom právnom poriadku na súkromnoprávnu a verejnoprávnu, ktorá sa ďalej rozvetvuje na všeobecnú a špeciálnu.

V súkromnom práve je vyvlastnenie upravené v rámci ustanovenia § 128 ods. 2 zákona č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších predpisov (všeobecná vyvlastňovacia klauzula): „Vo verejnom záujme možno vec vyvlastniť alebo vlastnícke právo obmedziť, ak účel nemožno dosiahnuť inak, a to len na základe zákona, len na tento účel a za náhradu.“ V súčasnej dobe sa možno stretnúť s názorom, že toto ustanovenie má proklamatórny charakter a považujú ho za nadbytočné. Pri porovnaní jeho doslovnej dikcie s čl. 11 ods. 4 Ústavy SR je však potrebné poukázať na to, že v istom zmysle upresňuje ústavné limity vyvlastnenia a to v prvom rade výslovným zakotvením „subsidiarity“ a stanovením toho, že vyvlastnenie je možné iba k uskutočneniu zákonom stanoveného dôvodu.^[13]

Súkromnoprávnu rovinu doplňuje ustanovenie § 25 zákona č. 513/1991 Zb. Obchodný zákonník v znení neskorších predpisov, ktorý sa rovnako ako v českej úprave zameriava na vyvlastnenie majetku podnikajúceho zahraničného subjektu.

Najrozsiahlejšiu všeobecnú úpravu v rámci verejného práva nachádzame v zákone č.50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (Stavebný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len „Stavebný zákon SR“), ktorý stanovuje materiálne aj formálne podmienky vyvlastnenia. Úprava obsiahnutá v ustanoveniach §§ 108 až 116 je nielen hmotnoprávna, ale aj procesnoprávna.

Špeciálna právna úprava vyvlastnenia je súhrnom verejnoprávnych noriem, ktoré obsahujú osobitné účely hlavne národohospodárskeho významu (napr. rozvoj infraštruktúry, energetická politika, vybavenosť územia krajiny, nerastné bohatstvo a mnohé iné). Vo vzťahu k Stavebnému zákonu SR sú tieto zákony samozrejme aplikovateľné ako lex specialis. Takýmito zákonmi sú napríklad:

• zákon č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon);
• zákon č. 44/1988 Zb. o ochrane a využití nerastného bohatstva (banský zákon);
• zákon č. 319/2002 Z. z. o obrane Slovenskej republiky;
• zákon č. 442/2002 Z. z. o verejných vodovodoch a verejných kanalizáciách.

Špecifikom právnej úprav vyvlastnenia v Slovenskej republike bol zákon č. 669/2007 Z. z., o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona NR SR č. 162/1995 Z. z., o katastri nehnuteľností, ktorý umožňoval výstavbu diaľnice na súkromnom pozemku aj bez súhlasu vlastníka, čo sa stalo terčom kritiky nielen zo strany právnickej verejnosti. Nakoniec boli viaceré ustanovenia tohto zákona v roku 2011 Ústavným súdom SR vyhlásené za nesúladné s Ústavou Slovenskej republiky a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.^[14]

V oblasti procesného práva je nutné pre úplnosť spomenúť Správny poriadok – zákon č.71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov, ktorý sa aplikuje subsidiárne ako lex generalis pre vyvlastňovacie konanie.

V podmienkach Slovenskej republiky je základným predpisom upravujúcim správne konanie práve zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov, ktorý tvorí akýsi pilier administratívnoprávnych procesných postupov.^[15] Správny poriadok je teda všeobecným predpisom správneho konania a v zásade sa aplikuje v prípadoch, ak neexistuje osobitná právna úprava, príp. ak táto osobitná právna úprava nerieši osobitný druh správneho konania v plnom rozsahu.^[16]

KOMPARÁCIA ČESKEJ A SLOVENSKEJ PRÁVNEJ ÚPRAVY INŠTITÚTU VYVLASTNENIA

Spoločná československá história znamenala aj spoločnú právnu úpravu, ktorej korene v oblasti vyvlastnenia sa odvíjajú ešte z čias Rakúsko – Uhorska. Nie je teda neobvyklé, že inštitút, ktorý má takúto dlhodobú spoločnú minulosť, sa aj v súčasnej úprave líši len málo.

Najviac viditeľným rozdielom je vytvorenie samostatného Zákona o vyvlastnení, ku ktorému došlo v rámci prijatia nového Stavebného poriadku^[17] v Českej republike, čím sa vyvlastnenie vyčlenilo do osobitného predpisu. Podobné snahy prebiehali aj v rámci legislatívneho procesu na Slovensku, no nakoniec boli zastavené v druhom čítaní.

V tejto súvislosti by som ešte si dovolil uviesť, že s absenciou samostatného právneho predpisu sa viaže aj absencia legálnej definície pojmu „vyvlastnenie“, ktorá do doby vytvorenia zákona o vyvlastnení nebola ani v Českej republike.

Čo sa týka hmotnoprávnej úpravy podmienok vyvlastňovania možno konštatovať, že požiadavky sú stále rovnaké. Novelizácia sa väčšinou odzrkadlila v účeloch stanovených Stavebným zákonom ČR aj SR. V českom Stavebnom zákone ostal popis účelov, pre ktoré je možno vyvlastniť všeobecnejší, pričom slovenský zákonodarca prostredníctvom mnohých noviel tento okruh rozšíril. Vo výsledku to však nevedie k diferenciácii, pretože účely vyvlastnenia zahŕňajú aj osobitné právne predpisy.

Špecifikom slovenskej úpravy je možnosť vyvlastnenia za účelom uskutočnenia stavieb, ktoré sú významnou investíciou. Pod týmto pojmom sa rozumie najmä národohospodársky významná stavba určená na výrobu, výskum a vývoj, ktorej výstavbu bude zabezpečovať právnická osoba so sídlom na území Slovenskej republiky, pokiaľ finančné prostriedky potrebné na uskutočnenie stavby sú najmenej vo výške 33.193.918,87 EUR (bývalej 1 miliardy Sk) investičných nákladov a vláda rozhodla, že jej uskutočnenie je vo verejnom záujme.^[18]

Pokiaľ ide o proces vyvlastňovania, prvým rozdielom je správny orgán. V prípade Českej republiky je týmto poverený v prenesenej pôsobnosti obecný úrad obce s rozšírenou pôsobnosťou. Na Slovensku zostala táto kompetencia obciam ako stavebným úradom. Rozdielne sú aj lehoty pre včasné stanovenie ústneho pojednávania, kde český zákonodarca zvolil dvojnásobne dlhšiu dobu (musí byť oznámené 30 dní vopred), kvôli lepšej ochrane a možnosti na kvalitnejšiu prípravu vyvlastňovaného aj vzhľadom na zásadu koncentrácie vo vyvlastňovacom konaní.

Zjednodušene možno konštatovať, že právna úprava tohto inštitútu sa síce odlišuje len minimálne, no najpočetnejšie rozdiely možno nájsť prednostne v procesnej oblasti. Možno tvrdiť, že skôr prevláda tendencia rovnakého smerovania. Tento trend je nielen pri zdarných novelách právnej úpravy, ale aj pri robení rovnakých „chýb“, ktoré vznikajú hlavne v súvislosti so snahou urýchliť realizáciu verejnoprospešných stavieb.

PRÁVNA ÚPRAVA INŠTITÚTU VYVLASTNENIA V RÁMCI MEDZINÁRODNÉHO PRÁVA A EURÓPSKEHO PRÁVA

Aspoň v krátkosti by som si dovolil venovať pozornosť aj úprave v rámci medzinárodného a európskeho práva, nakoľko judikatúra z oblasti medzinárodného a európskeho práva čoraz viac preniká do nášho právneho poriadku. S judikátmi z tejto oblasti sa môžeme stretnúť obzvlášť v argumentácii Ústavného súdu ČR a Ústavného súdu SR.

Možno konštatovať, že právo Európskej únie sa úprave vyvlastnenia výraznejšie nevenuje, aplikuje sa tu zásada margin of appreciation, čo znamená, že úprava tejto oblasti je ponechaná na voľnej miere uváženia členských štátov a ich vnútroštátnom zákonodarstve. Základným mantinelom, v ktorom sa majú členské štáty pohybovať a vychádzať z neho, je úprava vlastníckeho práva v čl. 17 Listiny základných práv Európskej únie.

V oblasti medzinárodného práva sa inštitút vyvlastnenia uplatňuje najmä pomocou dvojstranných zmlúv na ochranu investícií, ktoré sú postavené na nasledujúcich zásadách: štát má právo na vyvlastnenie, musí byť uskutočnené nediskriminačne, z titulu verejného záujmu, na základe zákona, musí byť zabezpečené právo na preskúmanie súdnym alebo iným nezávislým orgánom, zásah môže byť učinený len za náhradu v primeranej výške a s úrokmi až do doby platby musí byť voľne prevoditeľná do zahraničia.^[19]

Ťažiskom právnej úpravy je čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podľa ktorého: „Každá fyzická alebo právnická osoba má právo pokojne užívať svoj majetok. Nikto nemôže byť zbavený svojho majetku s výnimkou verejného záujmu a za podmienok, ktoré ustanoví zákon a všeobecné zásady medzinárodného práva.“ Aplikácia tohto článku sa premietla do množstva rozhodnutí Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej aj len „ESĽP“).

Prelomovým rozsudkom bolo rozhodnutie vo veci Sporrong a Loennroth vs. Švédske kráľovstvo z roku 1982.^[20] V ňom súd dospel k aplikácii zásady proporcionality pri zásahu do vlastníckeho práva, ktorej zmyslom bolo to, aby sa pri aplikácii čl. 1 Protokolu č. 1^[21] posudzovalo, či sa dosiahlo spravodlivé vyváženie medzi ochranou vlastníckeho práva a spoločenským záujmom, a teda či pôvodný vlastník nehnuteľnosti nemusí na základe rozhodnutia o vyvlastnení niesť individuálne a nadmerné bremeno. Súd uviedol, že tento článok v sebe obsahuje tri rôzne pravidlá: prvé pravidlo stanovené v prvej vete má všeobecnú povahu a zahŕňa princíp pokojného užívania majetku; druhé pravidlo, obsiahnuté v druhej vete, zahŕňa prípady pozbavenia majetku; tretie pravidlo stanovené v treťom paragrafe uznáva, že členské štáty sú oprávnené, medzi iným, kontrolovať užívanie majetku v súlade so všeobecným záujmom. Tieto tri pravidlá sú však navzájom prepojené. Pri posudzovaní druhého a tretieho pravidla je potrebné prihliadať na prvé, ktoré v sebe zahŕňa všeobecný princíp pokojného užívania majetku.^[22]

Súlad s ústavnosťou a zákonnosťou pri zbavovaní majetku ESĽP vyjadril v rozhodnutí vo veci Lithgow vs. Spojené kráľovstvo z roku 1986^[23], kde judikoval nasledujúcu myšlienku: „Je nutná existencia primerane dostupných a presných ustanovení vnútroštátneho práva, vyhovujúcich základným požiadavkám pojmu právo a ich dodržiavanie.“ Povedané inými slovami, právna úprava zásahu do vlastníckeho práva musí byť schopná zabrániť vzniku toho, čo ESĽP označilo vo svojom rozhodnutí ako „individuálne a mimoriadne bremeno“. Ďalšou dôležitou skutočnosťou, ktorou sa toto rozhodnutie zaoberalo bolo štátne donútenie, ktoré sa nesmie konať arbitrážne alebo diskriminujúcim spôsobom. Postup musí zodpovedať zásade zákonnosti a zabezpečovať primeranú istotu.^[24]

V rámci rozhodovacej praxe sa ESĽP musel zaoberať aj výkladom pojmu „verejný záujem“, ktorý je typickým príkladom nejasného pojmu a stáva sa tak problematickou súčasťou rozhodovania nielen v rámci nášho súdnictva. Najvýznamnejším rozsudkom z tejto oblasti je rozhodnutie vo veci James a ostatní vs. Spojené kráľovstvo^[25]. Súd tvrdí, že je predovšetkým na vnútroštátnych orgánoch, aby určili, či je tu verejný záujem, aby odôvodnili opatrenia vedúce k odňatiu majetku, ako aj učinili kroky, ktoré je prípadne potrebné podstúpiť k náprave. Pri prijímaní zákonov sa v demokratickej spoločnosti výrazne odlišujú názory na politické, hospodárske a sociálne otázky v súvislosti s vyvlastnením. Súd bude úsudok zákonodarcu rešpektovať v tom, čo považuje za verejný záujem a čo nie, s výnimkou prípadu, kedy by bol takýto jeho názor bez rozumného základu. V spojitosti s tým ESĽP uviedol nasledovné: „Odňatie vlastníctva, ktoré sa uskutoční v záujme legitímnej (rozumnej) sociálnej, hospodárskej alebo inej politiky, môže byť vo verejnom záujme, dokonca aj keď spoločnosť ako taká nemá priame využitie alebo potešenie z odňatého vlastníctva.“

V súhrne sa postupom času v judikatúre ESĽP formovali nasledujúce požiadavky: je dôležité objektívne preukázanie existencie verejného záujmu v konkrétnom prípade zásahu do vlastníckeho práva, zákaz arbitrážneho (nadradeného) prístupu v rámci procesu vyvlastnenia, existencia legitímneho účelu a vyváženého vzťahu, súd priznáva pomerne široký priestor vnútroštátnej úprave a voľnej úvahe zákonodarcov členských štátov.

VYBRATÉ PRÍPADOVÉ ŠTÚDIE :

1. PRÍPAD ZÁKONA O VNÚTROZEMSKEJ PLAVBE V ČESKEJ REPUBLIKE

Preukazovaním verejného záujmu a jeho prevahou nad záujmom súkromným sa zaoberal Ústavný súd ČR vo veci namietania ustanovenia § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, podľa ktorého platilo: „Rozvoj a modernizace vodní cesty vymezené vodním tokem Labe od.... po přístav Radotín, je ve veřejném zájmu.“^[26]

Navrhovatelia uviedli, že prijatie tohto ustanovenia znamená predbežné výkladové rozhodnutie o budúcej otázke v individuálnej veci, keďže parlament sám aplikoval neurčitý pojem verejného záujmu na konkrétny prípad, čím zasiahol do oblasti spadajúcej pod moc výkonnú a zároveň znemožnil súdny prieskum. Tento názor potvrdil vo svojom náleze aj Ústavný súd ČR, keď uviedol, že parlament v zákone označil rozvoj a modernizáciu konkrétnej vodnej cesty za verejný záujem a nedodržal tak požiadavku všeobecnosti právneho predpisu,^[27] aplikoval neurčitý pojem v konkrétnom prípade a tým zasiahol do oblasti moci výkonnej.

Ústavný súd vzhliadol rozpor aj s právom na súdne preskúmanie veci, pretože prípadné správne rozhodnutia (napr. o vyvlastnení) vydané v súvislosti s výstavbou a modernizáciou predmetnej vodnej cesty, budú síce preskúmateľné súdom v rámci správneho súdnictva, ale z tohto bude vylúčená otázka existencie verejného záujmu, lebo ten je už daný zákonom, ktorým sú všeobecné súdy viazané.

Ústavný súd ČR tak správne uznal protiústavnosť napadnutých ustanovení, pretože zákonodarca týmto spôsobom obišiel podmienky vyvlastnenia stanovené Ústavou ČR a hlavne deľbu moci v štáte, ktorá má slúžiť taktiež na ochranu práv občanov.

2. PRÍPAD LETISKO PRAHA – RUZYNĚ (V SÚČASNOSTI LETISKO VÁCLAVA HAVLA PRAHA)

V podobnej veci rozhodoval Ústavný súd ČR aj v prípade § 1 zákona č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R-24L Letiska Praha Ruzyně^[28]: „Vzletová a přistávací dráha 06R – 24L letiště Praha Ruzyně, odpovídající svým umístěním platnému územnímu plánu hlavního města Prahy a platnému územnímu plánu města Hostivice, a dále všechny stavby, které budou v oblasti technické infrastruktury zajišťovat její provoz (dále jen "vzletová a přistávací dráha"), jsou veřejným zájmem.“ Obdobné závery z predchádzajúceho prípadu aplikoval súd aj v danej veci a tiež toto označil za protiústavné.

Súd zhliadol aj ďalšie ustanovenia napadnutého zákona v rozpore s čl. 11 ods. 1 Listiny, podľa ktorej vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Vplyvom skrátenia lehôt v správnom konaní, vylúčením niektorých bežných procesných inštitútov (napr. prerušenia konania) a modifikáciou všeobecného postupu vyvlastňovacieho konania totiž vlastnícke právo stavbami dotknutých subjektov nadobudne v dôsledku inú ochranu, ako má vlastnícke právo iných subjektov stavbami nedotknutých.

Ústavný súd ČR v tomto rozsudku preskúmal okolnosti prijímania zákona a podotkol, že v rámci rozpravy viacerí poslanci namietali rozpor zákona s judikatúrou Ústavného súdu ČR. Rovnako niekoľko výborov odporučilo zákon neprijať pre rozpor s ústavným poriadkom. Napriek jasným výzvam boli tieto argumenty odignorované. ÚS ČR sa tak rozhodol apelovať na zákonodarnú moc, aby sa pro futuro dôkladnejšie zaoberala ústavnosťou prerokovávaných návrhov zákonov. Táto výzva je opodstatnená vzhľadom k tomu, že v dobe prijímania bolo už známe vyššie analyzované rozhodnutie ÚS ČR vo veci zákona o vnútrozemskej plavbe.

Dosť nešťastným úmyslom zákonodarcu bolo urýchlenie výstavby. Paradoxne však práve takáto úprava môže viesť len k dvom výsledkom. Buď budú skrátené lehoty stanovené zákonom dodržané na úkor dôkladného posúdenia veci, čo by mohlo vyústiť k následnému podaniu žaloby na súd, alebo sa správny orgán rozhodne pre dôsledné prešetrenie, lehoty nebudú dodržané a vznikne tak zodpovednosť štátu za škodu.^[29] Obe z ponúknutých variant sú nešťastné, ako bolo nešťastným riešením aj snaha o urýchlenie výstavby letiska týmto zákonom.

Kategóriu verejného záujmu bohato judikoval aj Ústavný súd Slovenskej republiky vo svojich nálezoch, vďaka čomu vytvoril sústavu podstatných právnych viet a názorov v tejto oblasti.

Prvou skupinou boli nálezy z roku 1995, kde v rámci vlastných prístupov k definovaniu verejného záujmu vychádzal z princípu opozičnosti, teda definíciu jeho obsahu vyvodzoval z protichodnosti pojmov individuálny a verejný záujem a ich vzájomnej vyváženosti v konkrétnom prípade. Ďalej určil, že verejný záujem je možno vymedziť len vo vzťahu ku konkrétnemu právu (princíp konkrétnosti^[30]) či slobode, ak účel nemožno dosiahnuť inak miernejším spôsobom, a ak verejný záujem je nadradený a objektivizovaný voči záujmom vlastníka.^[31]

Nasledovala otázka vymedzenia obsahu verejného záujmu v konkrétnom zákone. V rozhodnutí PL. ÚS 36/95 ústavný súd generálne akceptoval, že postačí, ak jeho obsah bude zrejmý z účelu zákona. „Zákon č. 180/1995 Z. z. v §21 ods. 1 deklaruje záujem zamedziť drobeniu poľnohospodárskych a lesných pozemkov, i keď tento záujem nie je výslovne deklarovaný ako verejný záujem. V citovanom ustanovení, resp. ani v inom ustanovení, uvedený zákon nevyjadril takýto verejný záujem, avšak existenciu záujmu, ktorý možno považovať za verejný na vykonávaní opatrení zamedzujúcich drobenie poľnohospodárskych a lesných pozemkov v Slovenskej republike, možno odvodiť z cieľov a celkového zmyslu a podstaty zákona č. 180/1995 Z. z. Ústavný súd preto považuje záujem na zamedzení drobenia určitých druhov pozemkov, nachádzajúcich sa mimo zastaveného územia obce, ktorý je uvedený v tretej časti citovaného zákona, za verejný záujem.“^[32] Ústavný súd SR v spomenutom náleze podporil myšlienku, že napriek absencii výslovného stanovenia verejného záujmu v právnom predpise, treba zmysel tohto zákona vnímať ako celok a v prípade, že sa z jeho obsahu dá dedukovať, že činnosť je vo verejnom záujme, je nutné tento potvrdiť.

Ďalším významným uznesením v tejto oblasti bolo uznesenie z roku 1999, kde Ústavný súd SR vyjadril nasledujúce presvedčenie: „využívanie majetku pre potreby verejného záujmu môže byť dôvodom na obmedzenie nielen vlastníckeho práva, ale aj tých ďalších základných práv alebo slobôd, uplatňovaním ktorých by takýto majetok prestal slúžiť potrebám verejného záujmu. Ak je totiž verejný záujem ústavným dôvodom pre obmedzenie jedného zo základných práv (t.j. základné právo ako právo individuálneho subjektu sa podrobilo celospoločenskému záujmu) v situácii, keď sa celospoločenský záujem uplatnil, nie je potom možné, aby nad ním už prevládol iný individuálny záujem predstavovaný uplatnením niektorého z ďalších základných práv alebo slobôd. Verejný záujem na využívaní majetku nemôže na jednej strane slúžiť ako dôvod pre obmedzenie základného práva vlastniť majetok a na strane druhej byť podriadený ďalším základným právam alebo slobodám.“^[33] Ústavný súd SR urobil vo svojom rozhodnutí dôležitý záver o tom, že individuálny záujem povýšený na verejný záujem nemôže byť „prebitý“ iným záujmom individuálnym.

Záverom by som chcel zdôrazniť vzájomne sa podmieňujúci vzťah medzi účelom a verejným záujmom pri vyvlastňovaní. Pre vyvlastnenie je určujúce, aby zamýšľané konanie bolo možné podradiť pod účel stanovený zákonom. Tento však nemusí byť zvláštnym zákonom výslovne označený ako verejný záujem, pretože ten je naplňovaný až okolnosťami konkrétneho prípadu, a ako taký, je posudzovaný vo vzťahu k ostatným partikulárnym (súkromným) záujmom či iným verejným záujmom, voči ktorým musí byť schopný sa presadiť, aby bolo možné pristúpiť k vyvlastneniu. Tento celý proces je možné naplniť až v rámci vyvlastňovacieho konania, ktoré môže byť začaté len na základe účelu stanoveného v zákone. Nachádzanie verejného záujmu, ako jednej z podmienok, ktorej naplnenie je pre vyvlastnenie nevyhnutné, sa skutočne javí ako komplikovaná činnosť. Nasvedčuje tomu aj množstvo judikatúry vydanej k danej problematike, dokonca na ústavnej úrovni, ktorá predstavuje limity jeho aplikácie. Vágnosť pojmu je však prospešná pre potrebu pružnosti aplikovateľnosti normy v praxi a posudzovanie individuality každého jedného prípadu. Ako podporný argument tomuto tvrdeniu si dovoľujem uviesť aj skutočnosť, že žiaden z veľkých právnych systémov tak zatiaľ neurobil a to dokonca ani na európskej úrovni. Tento pojem je tak v prípade vyskytnutia sa ďalších pochybností a nejasností odkázaný do rúk moci výkonnej a súdnej.

Ako je zrejmé z mojej štúdie, podmienka identifikácie verejného záujmu, je jednou z najproblematickejších oblastí pri vyvlastňovaní. Najbohatšia judikatúra sa objavila v 90. rokoch minulého storočia, kedy bolo potrebné v novovzniknutých právnych poriadkoch oboch štátov (Českej republiky a Slovenskej republiky) stanoviť mantinely uplatňovania tohto inštitútu. Síce pretrvávala kontinuita právnej úpravy z obdobia Československa, zdalo sa potrebné niektoré právne názory potvrdiť, prípadne doplniť kvôli snahám štátu (ČR a aj SR) realizovať verejnoprospešné projekty čím rýchlejšie. Ako bolo vyššie naznačené, tieto snahy sa vo výsledku ukázali ako kontraproduktívne.

ZOZNAM POUŽITEJ LITERATÚRY A PRAMEŇOV:

1. DOSTÁLOVÁ, J. – FERDUSOVÁ, I. – HARVÁNEK, J. et al.: Teorie práva. Brno: Masarykova univerzita, 2004.
2. GERLOCH, A.: Teorie práva. 4. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2007.
3. HENDRYCH, D. – BĚLINA, M. – FIALA, J. et al.: Právnický slovník. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009.
4. HOETZEL, J. – WEYR, F.: Slovník veřejného práva Československého – Svazek V. Praha: EurolexBohemia s.r.o., 2000.
5. HORÁK, O.: Konfiskace, vyvlastnění, zábor. Právní rádce. 2005, č. 9, Praha: Economia, a.s., 2005.
6. JANDERKA, K.: Zákon o vyvlastnění. Praha: Linde, 2009.
7. MADAR, Z.: Slovník českého práva I. díl. 3. vyd. Praha: Linde, 2002.
8. MADAR, Z.: Slovník českého práva II. díl. 3. vyd. Praha: Linde, 2002.
9. Nález Ústavného súdu Českej republiky zo dňa 28. júna 2005 sp. zn. PL. ÚS 24/04.
10. Nález Ústavného súdu Českej republiky zo dňa 17.03.2009 pod sp. zn. PL. ÚS 24/08.
11. Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 02.02.1995 sp. zn. PL. ÚS 11/95.
12. Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 3.4.1996 sp. zn. PL. ÚS 36/95.
13. Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 01.01.1996 sp. zn. PL. ÚS 33/95.
14. Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 26. marca 1997, pod sp. zn. II. ÚS 8/97.
15. Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 30.05.2001 pod sp. zn. PL.ÚS 17/00.
16. Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 26.01.2011 pod sp. zn. PL. ÚS 03/09.
17. Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 15.4.1999 sp. zn. PL. ÚS 2/98.
18. PEKÁREK, M.: Pozemkové právo. Plzeň: Aleš Čeněk, 2010.
19. POTASCH, P.: Všeobecné správne konanie. In: POTASCH, P. et al.: Vybrané správne procesy (teoretické a praktické aspekty). 2. vyd. EUROKÓDEX, s.r.o.: 2011.
20. POTASCH, P., HAŠANOVÁ, J.: Zákon o správnom konaní (správny poriadok). Komentár. 1. vydanie. Praha: C. H. Beck. 2012.
21. Problematický zákon o Ruzyňském letišti. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 2. s. II.
22. RAPANT, R.: Vyvlastňovanie a nútené obmedzenie vlastníckeho práva v rozhodovacej praxi Európskeho súdu pre ľudské práva. Bulletin slovenskej advokácie. 2000, roč. 6, č. 3.
23. ROZEHNALOVÁ, N. Právo mezinárodního obchodu. Praha: Aspi a.s., 2006.
24. Stanovisko prezidenta republiky, ktorým vrátil Poslaneckej snemovni PČR zákon o odňatí alebo obmedzení vlastníckeho práva k pozemku alebo stavbe (zákon o vyvlastnení) zo dňa 12.4.2006, tlač: 1015/7. Parlament České republiky. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=14255.
25. Rozsudok ESĽP zo dňa 23.09.1982 sťažnosť č. 7151/75; 7152/75. (Case of Sporrong and Loenroth v. Sweden)
26. Rozsudok ESĽP zo dňa 08.07.1986 sťažnosť č. 9006/80, 9262/81, 9263/81, 9266/81, 9313/81, 9405/81 (Case of Lithgow and others v. The United Kingdom).
27. Rozsudok ESĽP zo dňa 21.02.1986 sťažnosť č. 8793/79 (Case of James and others v. The United Kingdom).
28. Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobod.
29. Ústavný zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky.
30. Ústavný zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod.
31. Ústavný zákon č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd ako ústavný zákon.
32. Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb.
33. Vyhláška Ministerstva životného prostredia Slovenskej republiky č. 453/2000 Z. z., ktorou sa vykonávajú niektoré ustanovenia stavebného zákona.
34. Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, v znení neskorších predpisov.
35. Zákon č. 99/1963 Zb., občiansky súdny poriadok, v znení neskorších predpisov.
36. Zákon č. 40/1964 Sb., Občanský zákoník, v znení neskorších predpisov
37. Zákon č. 40/1964 Zb., Občiansky zákonník, v znení neskorších predpisov.
38. Zákon č. 71/1967 Zb., o správnom konaní (správny poriadok), v znení neskorších predpisov.
39. Zákon č. 50/1976 Zb., o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon), v znení neskorších predpisov.
40. Zákon č. 513/1991 Sb., Obchodní zákoník, v znení neskorších predpisov.
41. Zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky, v znení neskorších predpisov.
42. Zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů v znení neskorších predpisov.
43. Zákon č. 175/1999 Z. z., o niektorých opatreniach týkajúcich sa prípravy významných investícií a o doplnení niektorých zákonov, v znení neskorších predpisov.
44. Zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, v znení neskorších predpisov.
45. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v znení neskorších predpisov.
46. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, v znení neskorších predpisov.
47. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánovaní a stavební řádu (stavební zákon), v znení neskorších predpisov.
48. Zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), v znení neskorších predpisov.