ANALÝZA VYBRANÝCH AKTUÁLNÍCH PROBLÉMŮ PŘI ŘEŠENÍ PŘESTUPKŮ V DOPRAVĚ NEPREČÍTANÉ MagOff 

DOC. JUDR. EVA HORZINKOVÁ, PH.D.
POLICEJNÍ AKADEMIE ČR V PRAZE
E-MAIL: HORZINKO@POLAC.CZ

---

KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
přestupek, analýza, základní zásady, přestupkové řízení, dobrá správa, správní orgán, rozhodnutí

KEY-WORDS:
offense, analysis, basic principles, misdeed, good governance, administrative authority, decision

ABSTRAKT:
Studie popisuje nedostatky, které se vyskytují při projednávání přestupků v dopravě. Na základě konkrétních příkladů z praxe byla provedena analýza jednotlivých zásad činnosti správních orgánů a principů dobré správy.

ABSTRACT/SUMMARY:
This study describes the deficiencies that occur when dealing with traffic offenses. On the basis of practical examples, the analysis of the principles of administrative authorities and the principles of good governance.

---

ÚVOD

Problematika správního trestání souvisí s uplatňováním institutu správní odpovědnosti, tedy s jednou z typických činností veřejné správy. Správní odpovědnost nastupuje sekundárně tehdy, když adresát veřejné správy poruší či nesplní svoji povinnost, kterou mu ukládá správněprávní norma. Tehdy vzniká sekundární povinnost strpět sankci stanovenou touto normou. Ve smyslu Listiny základních práv a svobod může být takovou normou pouze zákon.^[2]

Z legislativně technického hlediska jsou nejpočetnějším druhem správních deliktů přestupky, které jsou v současnosti nejvíce propracovány. Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen přestupkový zákon) je úplnou kodifikací obecné části přestupkového zákona. V obecné části zákona jsou základy odpovědnosti za přestupek, podmínky deliktní způsobilosti fyzických osob, okolnosti vylučující protiprávnost, důvody zániku odpovědnosti, soustava sankčních oprávnění a řada dalších institutů nezbytných pro rozhodování o vině a trestu.

Zvláštní část přestupkového zákona má charakter částečné kodifikace jednotlivých skutkových podstat přestupků. Skutkové podstaty jsou v něm systematicky uspořádány podle druhového objektu. V zásadě skutkové podstaty přestupků působí k zajištění ochrany pořádku ve veřejné správě, některé skutkové podstaty však poskytují ochranu proti drobným obecně kriminálním jednáním. Skutkové podstaty přestupků a sankce za ně jsou obsaženy také v řadě dalších zvláštních zákonů. Podle současných statistik Ministerstva vnitra České republiky a jeho studií jsou přestupky proti bezpečnosti a plynulosti v provozu na pozemních komunikacích nejpočetnější skupinou správních deliktů.

Správní právo procesní reguluje aplikační činnost správních orgánů, tzn. procesní postup, jak se mají správní orgány chovat a jak postupovat při prosazování práv a jaká práva a povinnosti má účastník správního řízení. Stěžejní procesní normou je v tomto případě zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád).

Procesní oblast se pak zabývá postupem správních orgánů a vymezuje procesní vztahy, které se vytvářejí zejména mezi správními orgány a odpovědnými subjekty při projednávaní přestupků. Z procesního hlediska probíhá řízení o přestupcích jako zvláštní druh správního řízení z úřední povinnosti (zásada oficiality)^[3] a jednou ze základních pravidel správního procesu je i zásada dvojinstančnosti řízení. Ve smyslu této zásady orgány druhého stupně přezkoumávají rozhodnutí správních orgánů prvého stupně a v mnoha případech jejich správní rozhodnutí ruší z důvodů zjištěných nedostatků při samotném projednávání přestupků. Na území hl. města Prahy přezkoumává rozhodnutí vydaná Magistrátem hl. m. Prahy v oblasti přestupků na úseku dopravy příslušný odbor Ministerstva dopravy České republiky. Dále jsou tímto odborem přezkoumávána rozhodnutí, která jsou vydávána krajskými úřady ve správním řízení v I. stupni.

Ministerstvo dopravy také na základě mimořádných opravných prostředků přezkoumává rozhodnutí krajských úřadů, pokud byla vydána v odvolacím řízení a blokové pokuty, které uložila Městská policie hl. m. Prahy.

Pro výzkumný úkol byl náhodně vybrán a prostudován vzorek spisových dokumentací 70 přestupků, ve kterých Ministerstvo dopravy, odbor provozu silničních vozidel, vydalo v období od 4. ledna 2012 do 31. července 2012 rozhodnutí, přičemž v uvedeném období pracovníci předmětného odboru vyhotovili celkem cca 660 rozhodnutí. Spisová dokumentace byla k výzkumnému úkolu vybrána náhodně. Z uvedených rozhodnutí vydaných předmětným odborem Ministerstva dopravy bylo šestnáct rozhodnutí, která napadená rozhodnutí potvrzovala a odvolání zamítala podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004, správního řádu, ve znění pozdějších předpisů. Tři rozhodnutí podle § 92 odst. 1 správního řádu, jako opožděná byla zamítnuta, přičemž nebyly shledány předpoklady pro zahájení přezkumného řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí. Jedním rozhodnutím byl zrušen příkaz o uložení pokuty, proti kterému byl odpor podán až po nabytí právní moci. Příkaz o uložení pokuty byl správním orgánem I. stupně vydán, ačkoli se jednalo o dopravní nehodu, při které byla způsobena škoda, přičemž podle § 87 odst. 6 zákona o přestupcích nelze v příkazním řízení projednat nárok na náhradu škody. Tím, že správní orgán poškozeného nevyzval, aby se připojil s náhradou škody a poškozený se tedy nemohl stát účastníkem řízení, tak byl poškozen na svých právech. Ministerstvo dopravy vydalo sedm rozhodnutí, kdy napadené rozhodnutí rušilo a řízení zastavovalo, podle § 90 odst. 4 správního řádu, neboť od spáchání přestupku uplynul jeden rok a nebylo možno ho již projednat. Za přestupek zanikla odpovědnost, podle § 20 odst. 1 zákona o přestupcích. Čtyřicet tři rozhodnutí, která byla Ministerstvem dopravy vydána, napadená rozhodnutí zrušila a věci vracela k novému projednání, podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu.

PŘÍKLAD A

Řidič byl v předmětný den na předmětném místě zastaven a kontrolován hlídkou Městské policie hl. m. Prahy, neboť vpředu na vozidle neměl umístěnu tabulku registrační značky. Na místě přestupku byla pořízena fotodokumentace a bylo sepsáno oznámení přestupku proti bezpečnosti a plynulosti bezpečnostního provozu.

Řidič byl obviněn z porušení § 5 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů. Za naplnění skutkové podstaty přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle § 125c odst. 1 písm. a) bod 1. téhož zákona byla přestupci správním orgánem I. stupně uložena sankce, podle § 125c odst. 4 písm. c) silničního zákona.

Ze spisové dokumentace bylo zřejmé, že přestupce byl správním orgánem I. stupně řádně a včas předvolán k ústnímu jednání. Přestupce se k ústnímu jednání nedostavil, ale k odvolání připojil svoji omluvu i s příslušným potvrzením od lékaře o náhlé zdravotní indispozici. Přestože lékařské potvrzení bylo správnímu orgánu I. stupně předloženo až po vydání rozhodnutí nelze vyloučit, že uvedené lékařské potvrzení je důležitým důvodem, který způsobil překážku projednání přestupku v nepřítomnosti přestupce ve smyslu § 74 odst. 1 zákona o přestupcích.

Dále pak správní orgán I. stupně v průběhu řízení nepostupoval tak, aby byl zjištěn skutečný stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, čímž porušil § 3 správního řádu. Přičemž teprve na základě zjištění skutečného stavu věci lze rozhodnout, zda jednání přestupce lze vůbec právně kvalifikovat jako přestupek podle § 125c odst. 1 písm. a) bod 1, popř. podle § 125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním provozu.

PŘÍKLAD B

Řidič byl v předmětný den na předmětném místě zastaven a kontrolován hlídkou Policie ČR. V průběhu kontroly bylo zjištěno, že přestupce měl při jízdě vozidlo označeno označením O1 pro invalidu, ačkoli přestupce nevlastnil platný průkaz k používání O1 a ani takovou osobu s tělesným či zdravotním postižením nepřevážel.

Řidič byl obviněn z porušení § 67 odst. 4 písm. a) zákona č. 361/2000 Sb. Za naplnění skutkové podstaty přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle § 125c odst. 1 písm. f) bod 11 silničního zákona byla přestupci správním orgánem I. stupně uložena sankce, podle § 125c odst. 4 písm. d) téhož zákona.

Správní orgán I. stupně se v průběhu řízení dopustil procesního pochybení, když nepostupoval tak, aby byl zjištěn skutečný stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, čímž porušil § 3 správního řádu. Správní orgán I. stupně se nezbýval otázkou, zda jednání přestupce naplnilo materiální znak přestupku. Podle § 2 odst. 1 zákona o přestupcích je přestupkem zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů nebo trestný čin.

Napadené rozhodnutí trpělo nedostatky i v části odůvodnění, neboť správní orgán I. stupně v rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu neuvedl žádné úvahy, kterými se řídil při hodnocení podkladů a právních předpisů, ale pouze konstatoval, že přestupce neoprávněně užil k jízdě vozidlo, které bylo označeno kartou O1.

Rovněž tak správní orgán I. stupně nedostatečně odůvodnil druh a výši uložené sankce, když sice citoval § 12 zákona o přestupcích a vyjmenoval všechny okolnosti, ke kterým je při rozhodování o druhu a výši trestu jeho povinností přihlédnout, nicméně neuvedl, jak k nim přihlédl a jak je hodnotil. Rovněž tak neuvedl, proč stanovil pokutu na nejnižší možné úrovni, přestože přestupce měl v evidenční kartě řidiče záznamy o přestupcích proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích.

PŘÍKLAD C

Řidič byl v předmětný den na předmětném místě zastaven a kontrolován hlídkou Policie ČR. V průběhu kontroly přestupce odmítl lékařské vyšetření ke zjištění, zda neřídí vozidlo pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky.

Řidič byl obviněn z porušení § 5 odst. 1 písm. f) zákona č. 361/2000 Sb. Za naplnění skutkové podstaty přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle § 125c odst. 1 písm. d) silničního zákona byla řidiči správním orgánem I. stupně uložena sankce, podle § 125c odst. 4 téhož zákona.

Správní orgán I. stupně se v průběhu řízení dopustil procesního pochybení, když nepostupoval tak, aby byl zjištěn skutečný stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Ze spisové dokumentace nebylo zřejmé, jakým způsobem byl přestupce vyzván k lékařskému vyšetření. Dále se správní orgán v napadeném rozhodnutí nijak nevypořádal s námitkami přestupce, které uvedl v průběhu ústního jednání. Správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí pouze konstatoval, že se přestupce odmítl lékařskému vyšetření podrobit. Tím bylo napadené rozhodnutí vydáno v rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu a je nepřezkoumatelné.

PŘÍKLAD D

Řidič nerespektoval svislé dopravní značení č. B 24a „Zákaz odbočení vpravo“ a při odbočování vpravo na místo ležící mimo pozemní komunikaci, do prostoru čerpací stanice AGIP, nedal znamení o změně směru jízdy, nedbal zvýšené opatrnosti a nezařadil se co nejblíže k pravému okraji vozovky, čímž ohrozil řidiče motorového vozidla, který jel za ním ve stejném směru jízdy. Následně došlo k dopravní nehodě.

Řidič byl obviněn z porušení § 4 písm. c) a § 21 odst. 1 a 3 zákona č. 361/2000 Sb. Za naplnění skutkové podstaty přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle § 125c odst. 1 písm. k)silničního zákona byla přestupci správním orgánem I. stupně uložena sankce, podle § 125c odst. 4 téhož zákona.

Pochybení správního orgánu I. stupně bylo spatřeno v tom, že správní orgán v písemnosti nazvané „Oznámení o zahájení řízení – PŘEDVOLÁNÍ“ řidiče obvinil z přestupku podle § 125c odst. 1 písm. k) silničního zákona, kterého se měl dopustit porušením § 4 písm. c), § 12 odst. 5 a § 21 odst. 3, zákona č. 361/2000 Sb., přičemž pak porušení § 12 odst. 5 zák. č. 361/2000 Sb. vůbec neprojednával. V obvinění také správní orgán I. stupně nekonkretizoval jednání, kterým měl řidič uvedený přestupek spáchat.

Dále správní orgán I. stupně postihl řidiče za přestupek podle § 125c odst. 1 písm. k) silničního zákona, přičemž skutečnost, že došlo k dopravní nehodě ve výroku svého rozhodnutí vůbec, nevyjádřil. V odůvodnění předmětného rozhodnutí však správní orgán uvedl, že řidič naplnil skutkovou podstatu přestupku proti bezpečnosti a plynulosti povozka pozemních komunikacích podle § 125c odst. 1 písm. i) silničního zákona, tedy že porušením zvláštního právního předpisu způsobil dopravní nehodu, při které byla na některém ze zúčastněných vozidel včetně přepravovaných věcí hmotná škoda převyšující zřejmě částku 100 000,- Kč.

Správní orgán I. stupně se tedy ve svém rozhodnutí od svého původního, značně nekonkrétního obvinění podstatně odchýlil. Taková postup je ovšem zcela nepřípustný, neboť řidič byl nakonec uznán vinným z jiného protiprávního jednání, než z jakého byl ne počátku obviněn a o jakém se řízení vedlo.

Proto bylo napadené rozhodnutí považováno za rozhodnutí, které bylo správním orgánem I. stupně vydané v rozporu s platnou právní úpravou a bylo nepřezkoumatelné.

PŘÍKLAD E    

Řidič sanitního vozu se zapnutým výstražným a zvukovým znamením při odbočování vlevo měl narazit do zadní části osobního motorového vozidla, které jelo v koloně a zastavilo právě z důvodu, aby mohl řidič sanitního vozu projet. Řidič sanitního vozu nezastavil, neboť jak později uvedl, nevěděl, že do nějakého vozu naboural, navíc sanitní vůz nebyl vůbec poškozen. Řidič nabouraného vozu sice uvedl, že jej nabouralo sanitní vozidlo, ale státní poznávací značky ani komu předmětné sanitní vozidlo patřilo, si nevšiml. Přestože jel řidič se svým vozidlem v koloně, jak sám uvedl, nebyli k dispozici ani žádní svědci, kteří by sanitní vůz blíže identifikovali. Zjištění, který sanitní vůz projížděl předmětným místem, zjistila Policie ČR přes dispečink rychlé záchranné služby.

Řidič byl obviněn z porušení § 41 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb. Za naplnění skutkové podstaty přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle § 125c odst. 1 písm. k) silničního zákona byla přestupci správním orgánem I. stupně uložena sankce, podle § 125c odst. 4 písm. f) téhož zákona.

Správní orgán I. stupně vydal rozhodnutí, aniž by zjistil skutečný stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Rozhodnutí vydal na základě spisové dokumentace vyhotovené Policií ČR a ústního jednání, při kterém obviněný uvedl, že dopravní nehodu nezpůsobil, a že v sanitním voze byl se záchranářem, který také o žádné nehodě nic neví. Správní orgán I. stupně, aniž by vyslechl záchranáře a zjistil, zda sanitka byla poškozena nebo po opravě, anebo poškozena vůbec nebyla, vydal rozhodnutí.

Dále pak v v části odůvodnění správní orgán I. stupně v rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu neuvedl žádné úvahy, kterými se řídil při hodnocení podkladů a právních předpisů.

Rovněž tak správní orgán I. stupně nedostatečně odůvodnil druh a výši uložené sankce, když pouze citoval § 12 zákona o přestupcích a vyjmenoval všechny okolnosti, ke kterým je při rozhodování o druhu a výši trestu jeho povinností přihlédnout, nicméně neuvedl, jak k nim přihlédl a jak je hodnotil. Dále správní orgán I. stupně uvedl, že přestupce nemá žádný záznam v evidenční kartě řidiče, a proto mu uložil pokutu v polovině rozpětí zákonné výměry.

V rozhodnutí vydaném správním orgánem I. stupně také nebylo v souladu s § 71 odst. 2 písm. a správního řádu uvedeno „Vypraveno dne“ a nebylo tedy zřejmé, kdy vlastně bylo vydáno.

Dalším nedostatkem při správním řízení bylo nedodržení lhůt správním orgánem I. stupně (§ 71 odst. 3 správního řádu). Nedodržení těchto lhůt mělo za následek, že správní orgán I. stupně neměl dostatek času k projednání přestupku a spisovou dokumentaci spolu s odvoláním obdržel odvolací orgán necelý měsíc před uplynutím lhůty, v níž lze podle § 20 odst. 1 zákona o přestupcích, přestupek projednat.

V napadeném rozhodnutí bylo ve výroku uvedeno jiné jméno i příjmení. Vzhledem k tomu, že ze spisové dokumentace bylo zřejmé, jak se obviněný řidič skutečně jmenoval, byla tato chyba považována za chybu písařskou., která neměla vliv na rozhodnutí ve věci samé.

Jak z uvedených příkladů vyplývá ve správním řízení je především porušována zásada zákonnosti, neboť správní orgány I. stupně nepostupují tak, aby byl zjištěn skutečný stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, což je důvod ke zrušení rozhodnutí. Přestupkové řízení, jakožto specifický druh správního řízení je pojmově spjato s dokazováním minulých událostí a dějů, přičemž zákonodárce orgánům řešícím přestupky ukládá, aby skutkový stav zjistily co možná nejúplněji, s využitím všech dostupných zákonných prostředků a i bez návrhů zjišťovaly všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch obviněného. Podle § 51 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, je třeba k provedení důkazů užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek, přičemž volba, množství a druh prováděných důkazů je věcí správního uvážení.

Dalšími častými procesními pochybeními ve správním řízení je porušení zásady ústnosti jednání a zásady volného hodnocení důkazů.

Zásada ústnosti jednání. Ústní jednání je před správním orgánem, který věc projednává v prvním stupni řízení povinné. Správní orgány obviněného ve většině případů řádně předvolají k ústnímu jednání. V předvolání obviněného poučí, jak a do kdy je třeba správnímu orgánu doručit omluvu a jestliže se obviněný bez řádné omluvy nebo důležitého důvodu ke správnímu orgánu nedostaví, že lze přestupek projednat v souladu s § 74 odst. 1 správního řádu, bez přítomnosti obviněného. Současně je obviněný poučen o tom, že v souladu s § 62 odst. 1 správního řádu mu může správní orgán uložit pořádkovou pokutu až do výše 50 000 Kč. V případě, že obviněný se neomluví do dne nebo v den nařízeného ústního jednání, správní orgán provede ústní jednání bez přítomnosti obviněného a současně vydá rozhodnutí ve věci samé, což ovšem není v souladu se zákonem, neboť v mnohých případech obviněný podá k poštovní přepravě omluvu (lékařskou zprávu) až v den nařízeného ústního jednání. Vzhledem k tomu, že ústním projednáním přestupku před správním orgánem I. stupně za účasti řádně předvolaného účastníka je sledována a také garantována právní jistota spolehlivého zjištění skutkového stavu věci a prokázání viny či neviny, jakož i právo na spravedlivý proces, je třeba i takovouto omluvu považovat za řádnou a včasnou. V rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, čj.: 7 As 9/2009-66 (dostupný na www.nssoud.cz), je uvedeno, že pravý smysl má sice omluva učiněná ještě před událostí, která má nastat, nicméně k takové omluvě nejsou vždy objektivně podmínky (náhlé onemocnění, úraz). Proto také zákon o přestupcích ani správní řád nehovoří o omluvě předem, tedy ještě před událostí, která má nastat. Ustanovení § 74 odst. 1 zákona o přestupcích hovoří o „náležité omluvě“ a ustanovení § 59 zákona č. 500/2004 Sb., „o bezodkladné omluvě správnímu oránu s uvedením důvodů“. Z uvedených ustanovení nelze dovodit, že se účastník řízení musí vždy omluvit předem, a to ještě před očekávanou událostí. Obecně proto náležitou či bezodkladnou omluvou správnímu orgánu může být i omluva učiněná s určitým odstupem času události, která měla nastat, jež podle konkrétních okolností splňuje znaky náležité či bezodkladné omluvy správnímu orgánu. Z uvedeného tedy vyplývá, že v případě, kdy správní orgán I. stupně věc projedná bez přítomnosti obviněného a současně vydá ve věci rozhodnutí, aniž by vyčkal, zda od obviněného neobdrží v přiměřené době řádnou omluvu, nejedná v souladu se zákonem.

V případě, že správní orgán obdrží řádnou omluvu v přiměřené době po provedeném ústním jednání v nepřítomnosti obviněného, měl by nařídit ústní jednání nové. Z praxe vyplývá, že přestupce také někdy doloží řádnou omluvu až k odvolání proti rozhodnutí ve věci samé. V tom případě by správní orgán měl postupovat v souladu s § 87 správního řádu, a napadené rozhodnutí zrušit a nařídit nové ústní projednání přestupku za dodržení všech procesních postupů, přičemž správní orgány ve většině případů institut autoremedury nevyužijí a odvolání spolu se spisovou dokumentací předají odvolacímu orgánu k odvolacímu řízení. Odvolacímu orgánu nezbývá jiná možnost než napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit k novému projednání za dodržení všech zákonných práv obviněného. Uvedeným postupem ovšem správní orgány I. stupně zbytečně zatěžují odvolací orgány.

Nad rámec uvedeného je nutno ještě uvést, že podle § 59 správního řádu musí správní orgán uvědomit účastníka o nařízeném ústním jednání, které je v případě řízení o přestupku podle § 74 odst. 1 zákona o přestupcích jeho povinnou součástí, nejméně s pětidenním předstihem. Aby bylo možno hovořit o řádném vyrozumění, musí jej správní orgán učinit se zohledněním lhůt pro doručování, zejména lhůty pole § 24 odst. 1 správního řádu, což ovšem správní orgány ne vždy dodržují.

Pokud správní orgán provádí výslech svědků, mimo ústní jednání je třeba, aby byl přestupce, ve smyslu § 51 odst. 2 správního řád, o tomto úkonu včas vyrozuměn a dále je pak nutno postupovat v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu. Tento procesní postup správní orgány rovněž vždy nedodržují.

Z praxe vyplývá, že někteří přestupci považují výpovědi svědků – policistů za nevěrohodné, neboť se domnívají, že tito svědci popisují přestupek tak, jak jej popsali v písemnosti nazvané „oznámení přestupku“. V rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, čj.: 4 As 19/2007-114 (dostupný na www.nssoud.cz), je uvedeno, že pokud výpovědi svědků – policistů, kteří v zásadních rysech zcela shodně popsali přestupkové jednání a jestliže tyto svědecké výpovědi společně s dalšími písemnými materiály tvoří ucelený důkazní řetězec, lze zcela spolehlivě dovodit odpovědnost přestupce za přestupkové jednání. K osobě policisty a tím i věrohodnosti jeho výpovědi Nejvyšší správní soud uvedl, že není důvod pochybovat o pravdivosti jeho tvrzení, neboť na rozdíl od přestupce nemá policista na věci a jejím výsledku jakýkoli zájem, vykonává jen svoji služební povinnost, při níž je vázán závazkem, aby případný zásah do práv a svobod osob, jimž by v souvislosti s jeho činností mohla vzniknout újma, nepřekročil míru nezbytnou k dosažení účelu sledovaného služebním zákonem nebo úkonem.

S výše uvedenou zásadou úzce souvisí zásada neveřejnosti ústního jednání, tzn., že jednání před správními orgány je zásadě neveřejné. Správní orgán proto na ně připustí jen osoby zúčastněné na řízení. Z praxe je zřejmé, že k porušování této zásady nedochází.

Zásada volného hodnocení důkazů. Jak již bylo shora uvedeno a z uvedených příkladů je i zřejmé, častým pochybením správních orgánů je porušení zásady volného hodnocení důkazů. V rozhodnutí, v části odůvodnění, správní orgány v rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu neuvádí žádné úvahy, kterými se řídily při hodnocení podkladů a právních předpisů, ale pouze konstatují, že přestupci se uvedených přestupků dopustili a jako důkazy pro vydání rozhodnutí uvedou pouze oznámení o přestupku a spisovou dokumentaci, která byla vyhotovena Policií ČR nebo městskou policií, přičemž oznámení o přestupku samo o sobě rozhodně nelze považovat za důkaz o spáchání přestupku. Je pouze pokladem pro zahájení správního řízení příslušným správním orgánem a samotné dokazování probíhá až v rámci správního řízení, především při ústním jednání.

Rovněž tak správní orgány I. stupně nedostatečně odůvodňují druh a výši uložené sankce, když pouze citují § 12 zákona o přestupcích a vyjmenují všechny okolnosti, ke kterým jsou při rozhodování o druhu a výši trestu povinni přihlédnout, nicméně neuvádí, jak k nim přihlédly a jak je hodnotily.

Dalším pochybením správních orgánů I. stupně je, že ne vždy se vypořádají s námitkami, které obvinění uvedli v průběhu řízení.

V případě, že správní orgán poruší § 68 odst. 3 správního řádu, musí odvolací orgán nebo orgán přezkumu napadené rozhodnutí zrušit, neboť takové rozhodnutí je nepřezkoumatelné.

Zásada materiální pravdy. Podle § 2 odst. 1 zákona o přestupcích je přestupkem zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů nebo trestný čin. Z uvedeného vyplývá, že přestupkem může být vždy pouze takové zaviněné jednání fyzických osob, které naplňuje znaky stanovené v zákoně. Přestupkem může být i takové zaviněné jednání, které porušuje či ohrožuje zájem společnosti pouze v nepatrné míře. Nejvyšší správní soud, který řešil případ přestupce, který byl správním orgánem I. stupně uznán vinným z přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle § 22 odst. 1 písm. f) bodu 4 zákona o přestupcích, kterého se měl dopustit tím, že dne 11. 6. 2007 v ul. Lipská, v obci Chomutov řídil motorové vozidlo rychlostí 52 km/h (při zohlednění odchylky měření ± 3 km/h), čímž překročil povolenou rychlost pro jízdu v obci o 2 km/h. Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí čj.: 5 As 104/2008-45 (dostupný na www.nssoud.cz) uvedl, že pro trestnost jednání vykazující formální znaky přestupku je třeba, aby došlo také k naplnění jeho materiální stránky. Lze tedy obecně vycházet z toho, že jednání, jehož formální znaky jsou označeny zákonem za přestupek, naplňuje v běžně se vyskytujících případech materiální znak přestupku, neboť porušuje či ohrožuje určitý zájem společnosti. Z uvedeného ovšem nelze dovodit, že by k naplnění materiálního znaku skutkové podstaty přestupku došlo vždy, když je naplněn formální znak přestupku zaviněným jednáním fyzické osoby. Pokud se k okolnostem jednání, jež naplní formální znaky skutkové podstaty přestupku, přidruží takové další významné okolnosti, které vylučují, aby takovým jednáním byl porušen nebo ohrožen právem chráněný zájem společnosti, nedojde k naplnění materiálního znaku přestupku a takové jednání potom nemůže být označeno za přestupek. Okolnosti, jež vylučují porušení nebo ohrožení zájmu společnosti, musí být ovšem posuzovány vždy v každém konkrétním případě a nelze vyslovovat žádné paušální závěry o tom, že např. míra společenské nebezpečnosti překročení nejvyšší povolené rychlosti o 2 km/h je natolik mizivá, že nedosahuje intenzity přestupku, zatímco u překročení nejvyšší povolené rychlosti o 10 km/h již tak tomu je. Opačný přístup ze strany správních orgánů či soudů by vedl k nahrazování role zákonodárce jejich rozhodovací činností, což by odporovalo principu dělby moci v demokratickém právním státě (viz. čl. 2 odst. 1 Ústavy). Teprve poté co je zjištěno naplnění materiálního znaku přestupku, může správní orgán dojít k závěru, že konkrétním jednáním obviněného byl spáchán přestupek. Pokud naopak správní orgán na základě zjištěného skutkového stavu dospěje k závěru, že z okolností případu je zřejmé, že jednáním osoby obviněné z přestupku, které sice nese formální znaky skutkové podstaty přestupku, nedošlo k porušení ani ohrožení právem chráněného zájmu, má povinnost (nikoli pouze možnost) řízení zastavit podle § 76 odst. 1 zákona o přestupcích. V uvedeném příkladu se správní orgány materiální stránkou přestupku nezabývaly, okolnosti přestupku pouze zohlednily při stanovení a výše pokuty, která byla uložena na spodní hranici zákonem předepsané sazby.

Zásada rychlosti a hospodárnosti. Lhůty pro vydání rozhodnutí upravuje § 71 správního řádu. Tyto lhůty nejsou často správními orgány dodržovány, zvláště pak Magistrátem hl. m. Prahy, který je správním orgánem projednávajícím dopravní přestupky v I. stupni řízení.

Vzhledem ke stále narůstajícímu počtu dopravních přestupků, který je všeobecně znám, není v možnostech tohoto správního orgánu vždy dodržet lhůtu pro zahájení řízení podle § 67 odst. 3 přestupkového zákona. S narůstající hustotou silničního provozu je zejména v hl. m. Praze znatelný nárůst dopravních přestupků. Za této situace není mnohdy v silách správních orgánů řešících dopravní přestupky zvládat množství oznámených případů spáchání dopravních přestupků ze strany Policie ČR a Městské policie hl. m. Prahy. Protože Ministerstvo dopravy ČR je odvolacím orgánem ve vztahu k Magistrátu hl. m. Prahy, promítá se zákonitě tento problém i do činnosti tohoto orgánu. Množství přestupků, administrativní zátěž s tím spojená představuje čím dál větší problémy pro odbor silničního provozu ministerstva dopravy. Nedodržení zákonných lhůt má pak za následek, že přestupek není řádně, za dodržení všech zákonných postupů projednán a odvolací orgán musí rozhodnutí vydané v I. stupni řízení zrušit a věc vrátit k novému projednání. V mnohých případech odvolací orgán obdrží odvolání spolu s příslušnou spisovou dokumentací ve lhůtě, ve které již není schopen přezkoumat spisovou dokumentaci, vyhotovit rozhodnutí a doručit jej ve lhůtě jednoho roku od spáchání přestupku, přičemž podle § 20 odst. 1 zákona o přestupcích, přestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok. Rovněž v případech, kdy odvolací orgán při zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání svoje rozhodnutí řádně doručí tak správní orgán I. stupně již nestačí věc ve lhůtě jednoho roku od spáchání přestupku řádně projednat a odpovědnost za přestupek zanikne. S nárůstem dopravních přestupků a nárůstem agendy správních orgánů I. a II. stupňů souvisí i prudký nárůst agendy Ministerstva dopravy, odboru provozu silničních vozidel, a není v silách jednotlivých pracovníků dodržovat lhůty, podle § 71 správního řádu. Přičemž jen sankce, která je uložena bezprostředně nebo v co nejkratší době po spáchání přestupku má výchovný účinek.

Nedodržení uvedených lhůt má však za následek, jak již bylo shora uvedeno, že přestupek nelze po prekluzivní lhůtě (1 rok od jeho spáchání) vůbec projednat. Z uvedeného vyplývá, že přestupce není za spáchání přestupku vůbec sankcionován. Pokuta uložená správním orgánem za dopravní přestupek je příjmem do rozpočtu města. V případě, že se shora uvedených důvodů nemůže být přestupek projednán, nemůže být uložena ani pokuta a tím je rozpočet města zkrácen o značné částky.

Zásada zákazu reformace in peius je zásadou zákazu změny sankce v odvolacím řízení k tíži obviněného. Z praxe vyplývá, že odvolací správní orgány tuto zásadu neporušují. Jiná zkušenost je v případě, že správní orgán I. stupně uloží pokutu v příkazním řízení a na základě včas podaného odporu vede správní řízení. Poté správní orgán I. stupně vydá rozhodnutí, kterým je přestupci uložena pokuta vyšší než v příkazním řízení. Odvolací orgán v uvedených případech napadená rozhodnutí zrušil a věc vrátil k novému projednání. Ve všech případech ovšem nebyla porušena pouze tato zásada, ale i zásada zákonnosti.

Ve vztahu k zásadám správního řízení mají podpůrný a doplňující charakter principy dobré správy. Je to dáno mimo jiné také tím, že praktická činnost správních orgánů vyžadovala mnohdy doplnění určitých mezer, které nebylo možno vyjádřit v rámci zásad správního řízení. Dalším důvodem pro rozšíření a doplnění mezer v zásadách správního řízení přineslo začlenění našeho státu do Evropské unie a existence evropského kodexu dobré správní praxe Evropské unie a také doporučení rady Evropy o dobré správě.

Veřejný ochránce práv, který je podle zákona pověřen chránit zájmy osob, zejména před porušováním ze strany úřadů, ale také před jednáním, které neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy se ujal velmi společensky závažného a důležitého úkolu a vyjádřil názor na to, čím se má vyznačovat dobrá správa. Podle jeho názoru se jedná o takový postup úřadů, který je v souladu se zákonem, nelze mu vytknout svévoli, účelnost, vyhýbavost, liknavost, neefektivnost a jiné nežádoucí znaky.

Při vědomí uvedeného se veřejný ochránce páv rozhodl shrnout své dosavadní poznatky a vyjádřil deset principů dobré správy, kterými by se měly řídit správní orgány. V praxi se pak tyto principy prolínají se zásadami činnosti správních orgánů i se samotnými zásadami správního řízení.

ZÁVĚR

Právní úprava přestupků by se měla stát východiskem pro postih téměř všech hmotněprávních správních deliktů, jak předpokládala reforma správního trestání. Původně zpracovaný návrh věcného záměru zákona o přestupcích nakonec nebyl realizován. Nový připravovaný věcný záměr zákona o přestupcích předpokládá, že bude jednotně upravena procesně právní stránka všech správních deliktů. Vzhledem k výše uvedenému je třeba dodat, že přesto v některých směrech by bylo vhodné provést některé legislativní změny přestupkového práva z hlediska jeho hmotně právních i procesně právních aspektů.

Jak vyplývá z provedené analýzy, jsou při projednávání přestupků v této oblasti porušovány především zásada zákonnosti, ústnosti, volného hodnocení důkazů, zásada materiální pravdy, zásada rychlosti a procesní ekonomie a zásada reformace in peius. Ostatní základní zásady činnosti správních orgánů porušovány v této oblasti nejsou nebo jejich porušení se nevyskytuje ve velké míře.

Vedle základních zásad činnosti správních orgánů mají podpůrný a doplňující charakter všechny principy dobré správy, které se začaly uplatňovat zejména v souvislosti se vstupem našeho státu do Evropské unie a na základě existence evropského kodexu dobré správní praxe Evropské unie.

Ne všechny principy dobré správy důsledně korespondují se zásadami správního řízení. Lze však vidět určitý vztah mezi zásadami zákonnosti a volného hodnocení důkazů se souladem s právem. Uvedená zásada a uvedený princip dobré správy jsou nejvíce porušovány v řízení před správními orgány.

Určitý vztah je také mezi zásadou rovnosti účastníků a principem nestrannosti. Tato zásada a princip nejsou ve správním řízení vůbec porušovány. Vztah mezi zásadou rychlosti a hospodárnosti a principem včasnosti, které jsou naopak porušovány, byl v analýze vysvětlen. Určitý vztah lze najít i mezi zásadou vzájemné součinnosti a principem efektivnosti, který je v praxi porušován zcela výjimečně.

Ostatní principy dobré správy významně doplňují zásady činnosti správních orgánů a jsou zakotveny v zákonech.