SPRÁVNE SÚDNICTVO A KAM S DOZOROM PROKURATÚRY NEPREČÍTANÉ MagOff 

• Aktualizovaná verzia k 26.2.2013
• Pôvodné znenie článku k 9.3.2011

ON ADMINISTRATIVE JUSTICE AND WHERE TO PROCEED WITH
THE PROSECUTOR´S SUPERVISION

JUDR. SLAVOMÍR ŠÚREK
PROKURÁTOR, GENERÁLNA PROKURATÚRA SR
E-MAIL: SLAVOMIR.SUREK@GENPRO.GOV.SK

---

KĽÚČOVÉ SLOVÁ:
správne súdnictvo, dozor prokuratúry, prokurátor, orgán verejnej správy

KEY WORDS:
administrative justice, prosecutor´s supervision, prosecutor, body of public administration

ABSTRAKT:
Nanajvýš aktuálnou témou v súčasnosti je i problematika reformy prokuratúry, ktorá sa má podľa zámeru uskutočniť tak po organizačnej, štrukturálnej, ale i obsahovej stránke. V debate, ktorá sa okolo tejto problematiky rozprúdila sa vyskytujú i názory, ktoré volajú po reforme pôsobností prokuratúry v oblasti netrestnej a to, napr. nahradením prokurátorského dozoru správnym súdnictvom. Autor sa preto v úvode príspevku zaoberá niektorými historickými súvislosťami medzi správnym súdnictvom a dozorom prokuratúry, medzinárodnými aspektmi pôsobnosti prokuratúry z hľadiska netrestného a spoločnými črtami a odlišnosťami medzi správnym súdnictvom a dozorom prokuratúry a na základe čoho načrtáva svoj názor na súčasné i budúce riešenie tohto problému.

Uvedomujem si, že od napísania tohto článku, v mesiaci marec 2011, uplynula už určitá doba počas ktorej prišlo i ku niektorým legislatívnym zásahom do rozsahu pôsobnosti prokuratúry pri výkone dozoru v netrestnej oblasti, nič to však nemení na cieli a zámere, ktorý som napísaním tohto článku sledoval, ba práve naopak, je v tejto dobe ešte aktuálnejší.

ABSTRACT/SUMMARY:
The reforms within public prosecution are indeed a current topic. The reforms to be carried out shall relate to the structural elements of the prosecution but they shall also deal with the subject-matter of the prosecution. Within the discussions relating to this issue, some concepts willing to change the prosecutor´s supervision were suggested. The suggestions were mainly to replace this legal tool by means of administrative justice. For this reason, in the presented article, the author deals with the links between the prosecutor´s supervision and administrative justice from the historical perspective, the international (non-criminal) aspects of public prosecution etc. At the same time, the author discusses the common and the distinguishing features between administrative justice and the prosecutor´s supervision and outlines his views on the matter also from the future perspective.

The author is aware of the fact that from the moment of finishing the article (March 2011) some time has lapsed and some changes were carried out in the legal system, however, he believes that the article is under the current circumstances even more relevant.

---

ÚVOD

problematiku nemalo riešiť výlučne správne súdnictvo.„^[1]

Toto je vyjadrenie jedného z kandidátov na generálneho prokurátora JUDr. Jána Hrivnáka, prokurátora pracujúceho na Úrade špeciálnej prokuratúry. Samo o sebe je toto vyjadrenie v podstate nič nehovoriace, ale pri bližšom skúmaní a poznaní ďalších súvislostí, ktoré ani len náznakom nemajú nič spoločné s právom, možno dospieť i ku inému záveru. Nechcem sa teraz zaoberať jednotlivými časťami uvedeného vyjadrenia, ako napríklad čo je to netrestná agenda prokuratúry, aký je jej obsah a rozsah, jej nadväznosti na správne súdnictvo alebo na iné súčasti nášho právneho poriadku, prípadne otázkou prečo bol asi takýto názor prezentovaný. Chcem sa skôr prevažne vážne zaoberať otázkou vzťahu správneho súdnictva a dozoru prokuratúry, ako jednej zo súčastí netrestnej agendy prokuratúry, z hľadiska ich vzájomných súvislostí, nadväzností a odlišností cez prizmu poznatkov viacročných osobných pracovných skúseností.

Nedá mi však podotknúť, že pôsobnosť prokuratúry sa realizuje v dvoch oblastiach a to trestnej a netrestnej. Pritom oblasť netrestná sa člení na dva úseky a to občianskosúdny, v ktorom prokurátor uplatňuje svoje návrhové a vstupové oprávnenie, nie ale vo vzťahu ku správnemu súdnictvu a úsek mimosúdny (dozor prokuratúry) v rámci ktorého prokurátor vykonáva dozor voči orgánom verejnej správy a iba v tejto oblasti má pôsobnosť prokuratúry vzťah ku správnemu súdnictvu.

Dozor prokuratúry v netrestnej oblasti možno charakterizovať ako rozsah zákonom o prokuratúre stanovených oprávnení, ktorými prokurátori uskutočňujú pôsobnosť prokuratúry a to kontrolou zákonnosti normatívnych a individuálnych aktov orgánov verejnej správy, ktorými tieto plnia úlohy v oblasti verejnej správy. Prokurátorský dozor je teda postup, ktorého výsledkom ma byť zistenie, či orgány verejnej správy realizujú svoje právomoci na základe zákonného zmocnenia, v rámci svojej pôsobnosti a prostriedkami, ktoré im zákonná úprava dáva k dispozícii za účelom realizácie zverených úloh, t. j. či konajú a rozhodujú podľa princípu legality.^[2]

TROCHA HISTÓRIE

Podľa zákona č. 60/1975 Zb. o prokuratúre, prokurátori vykonávali dozor nad dôsledným vykonávaním a zachovávaním zákonov a iných právnych predpisov ministerstvami a inými orgánmi štátnej správy, národnými výbormi, hospodárskymi a inými organizáciami a jednotlivými občanmi. Teda výkon prokurátorského dozoru sa realizoval bez ohľadu na predmet činnosti ako i jeho nositeľa.

Vzhľadom k vtedajšej právnej úprave pôsobnosti súdov pri preskúmavaní rozhodnutí správnych orgánov, rozhodnutie o proteste prokurátora a to bez ohľadu na skutočnosť, či mu bolo vyhovené alebo nie, nepodliehalo súdnemu prieskumu.

K zásadným zmenám v obsahu a rozsahu prokurátorského dozoru došlo po roku 1989 a to v nadväznosti na spoločenské, ekonomické a politické zmeny, ktoré nastali vo vtedajšom Československu ako i zmeny, ktoré sa uskutočnili rozšírením súdnej ochrany práv a oprávnených záujmov právnických a fyzických osôb v oblasti verejnej správy t. j. zriadením správneho súdnictva.

Vyššie uvedené zmeny však viedli i k spochybňovaniu postavenia prokuratúry v sústave štátnych orgánov ako samostatného štátneho orgánu, ale i ku spochybňovaniu netrestnej oblasti jej pôsobnosti a to najmä pri výkone prokurátorského dozoru, pričom tieto tendencie pretrvávajú v rôznych obdobách do súčasnosti.

V českej republike tento proces vyvrcholil prijatím zákona č. 283/1993 Sb. o státním zastupitelství v znení neskorších predpisov, ktorým s účinnosťou od 1.1.1994 bola zrušená prokuratúra ako samostatný orgán a bolo zriadené štátne zastupiteľstvo ako sústava úradov štátu určených k zastupovaniu štátu pri ochrane verejného záujmu vo veciach zverených zákonom do pôsobnosti štátneho zastupiteľstva. Predmetnou právnou úpravou došlo i ku zrušeniu dozoru v netrestnej oblasti, i keď tento krok sa neukázal ako najoptimálnejší čo „je v odbornej verejnosti všeobecne považované za nezdarené a nedomyslené„.^[3] O nedomyslenosti tohto kroku svedčia i následné právne úpravy, rozširujúce oprávnenia štátneho zastupiteľstva v netrestnej oblasti.

Vývoj v Slovenskej republike sa uberal iným smerom a to k zachovaniu prokuratúry ako samostatného štátneho orgánu, ktorý chráni práva a zákonom chránené záujmy fyzických a právnických osôb a štátu, keď takýmto spôsobom je prokuratúra definovaná v Ústave SR (ôsma hlava, články 149 – 151).

Došlo však ku značnej modifikácii pôsobnosti prokuratúry v oblasti netrestnej mimosúdnej a to už právnymi úpravami prijatými hneď na začiatku 90-siatych rokov, čo vyvrcholilo prijatím zákona č. 314/1996 Z.z. Podľa tohto zákona mohol prokurátor vykonávať iba dozor nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov v postupe a rozhodnutiach orgánov štátnej správy a orgánov územnej samosprávy a dozor nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov v postupe a rozhodnutiach ďalších právnických osôb v rozsahu, v akom im zákon zveril rozhodovanie o právach a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy. Nad činnosťou orgánov záujmovej samosprávy prokurátor nebol prokurátor oprávnený vykonávať dozor, len ak osobitný zákon neustanovil inak.

Porovnajúc úpravu z roku 1965 s úpravou z roku 1996 dospejeme k záveru, že došlo k zúženiu pôsobnosti prokuratúry v netrestnej oblasti mimosúdnej a to tak po stránke inštitucionálnej, ako i po stránke vecnej.

Problematikou postavenia a pôsobností prokuratúry sa zaoberal i Ústavný súd SR, ktorý prejudikoval, že prokuratúra ako orgán presadzujúci ochranu práv a zákonom chránených záujmov, má svoje miesto v systéme štátnych orgánov a má svoju nezastupiteľnú funkciu.

K otázke činnosti prokuratúry v oblasti netrestnej v súvislosti s výkonom dozoru, zaujal Ústavný súd SR v už zmienenom náleze nasledovné stanovisko.

„Ochrana práv a zákonom chránených záujmov nie je činnosť, ktorá by znamenala nadradenosť prokurátora voči subjektom, o ochranu práv ktorých ide. Je v záujme právneho štátu, aby jeho orgány riadne a dôsledne plnili úlohy, ktoré sú im dané. Tam, kde by štátne orgány svojou činnosťou zasiahli neoprávnene do práv a právom chránených záujmov právnických osôb a fyzických osôb, štát má povinnosť vytvoriť systém kontrolných mechanizmov na ich ochranu. Jedným z nich je i prokuratúra. Jej miesto v kontrolnom systéme je nezastupiteľné a má svoje opodstatnenie„.

Ohľadne dozorových prostriedkov Ústavný súd SR uviedol, že dozorové prostriedky, ktorými disponuje prokurátor, ak sa nimi preskúmava zákonnosť nižších právnych predpisov, nemožno považovať za nesúladné s ústavou. V týchto prípadoch nič a nikomu prokurátor nenariaďuje.

Podľa názoru Ústavného súdu SR „protest„ prokurátora je právny akt na základe ktorého môže orgán, ktorého sa napadnuté rozhodnutie týka, protestu vyhovieť alebo protestu nevyhovieť. Rozhodnutie tohto orgánu o proteste prokurátora nie je bezprostredným rozhodnutím o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach subjektov, ktorým prokurátor poskytuje ochranu. Ide o rozhodovanie o návrhu prokurátora, ktorý nie je účastníkom správneho konania. Podanie protestu nemá vplyv na formálnoprávnu právoplatnosť napadnutého rozhodnutia. Prokurátor môže prostriedky prokurátorského dozoru realizovať vo vzťahu k orgánom verejnej správy výlučne však iba formou odporúčaní a návrhov. Nemá oprávnenie dávať záväzné pokyny na odstránenie zistených nedostatkov, ani ukladať sankcie za porušenie zákona.

Na základe vyššie uvedeného nálezu Ústavného súdu SR nie je preto možné považovať pôsobnosť prokuratúry v netrestnej oblasti mimosúdnej, t. j. dozor prokuratúry v netrestnej oblasti za nesúladný z Ústavou SR a taktiež prokurátorské prostriedky používané v rámci tohto dozoru, nemožno pri dodržiavaní atribútov vyplývajúcich z tohto nálezu považovať za nesúladné s Ústavou SR.^[4]

V nadväznosti na vyššie uvedený nález ústavného súdu a z neho vyplývajúce závery pre netrestnú pôsobnosť prokuratúry sa zákonom č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre podrobne upravil proces výkonu prokurátorského dozoru v netrestnej oblasti a to najmä postup pri realizácii metód prokurátorského dozoru, ako i konanie orgánov verejnej správy o prostriedkoch prokurátorského dozoru, teda o proteste prokurátora a prokurátorskom upozornení.^[5]

MEDZINÁRODNÉ ASPEKTY

V súvislosti s postavením prokuratúry v našom právnom systém, ako i jej netrestnou pôsobnosťou sa sústavne vedie diskusia o ústavnom postavení a pôsobnosti prokuratúry, o jej vzťahu k ostatným štátnym orgánom a z toho vyplývajúca diskusia o jej zaradení, resp. nezaradení do niektorej zložky štátnej moci.^[6] Na margo týchto názorov by som chcel v krátkosti uviesť niekoľko faktov a skutočnosti, ktoré svedčia skôr o tom, že v európskom priestore neexistuje jednotná úprava ukladajúca štátom povinnosť unifikácie postavenia, úloh a pôsobností prokuratúry alebo štátneho zastupiteľstva, ale je vecou každého štátu, vychádzajúc z jeho politického a ekonomického systému a historických skúseností, ako si túto problematiku upraví.

Zo správy Konzultatívnej rady európskych prokurátorov (CCPE) ktorú schválila na svojom 3. plenárnom zasadnutí v Štrasburgu v dňoch 15.-17. októbra 2008 k téme „Úloha prokuratúr v netrestnej oblasti“, vyplýva, že v Európe jestvuje množstvo rozdielnych systémov, pokiaľ ide o úlohy prokuratúr, a to aj v netrestnej oblasti. Táto situácia vyplýva z rozličných právnych a historických tradícií. Členské štáty si samy stanovujú svoje právne štruktúry ako aj ich činnosť za podmienky, že plne rešpektujú ľudské práva a základné slobody, zásady právneho štátu, svoje medzinárodné záväzky vrátane záväzkov vyplývajúcich z Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej: „dohovor“). Úlohy prokuratúr a rozsah ich právomocí vrátane ochrany ľudských práv a verejného záujmu sú ustanovené vo vnútroštátnej legislatíve jednotlivých členských štátov. Prítomnosť alebo absencia, ako aj rozsah netrestných úloh prokurátorov sú hlboko zakorenené v kultúrnom dedičstve, právnej tradícii a ústavnej histórii národov.

Možno definovať dve hlavné skupiny štátov a to štáty, kde prokuratúry nemajú v netrestnej oblasti žiadne právomoci a štáty, kde prokuratúry majú v netrestnej oblasti niektoré alebo rozsiahle právomoci. V druhej skupine sa oblasti právomocí rozlišujú a týkajú sa okrem iného pracovného, rodinného, volebného práva, verejnej správy ako aj ochrany sociálnych práv a záujmov zraniteľných skupín ako napríklad maloletých, postihnutých osôb a osôb s veľmi nízkym príjmom. Obidva modely možno považovať za vhodné v demokratickom štáte.

Neexistujú spoločné medzinárodné právne normy štandardy a predpisy o úlohách, funkciách a organizácii prokuratúry v netrestnej oblasti. Súčasne ale platí, že vo všetkých právnych systémoch majú prokuratúry významnú úlohu pri ochrane ľudských práv, dodržiavaní zákonnosti a zásad právneho štátu, pri posilňovaní občianskej spoločnosti. Rôznorodosť funkcií prokuratúr v netrestnej oblasti vyplýva z národných právnych a historických tradícií. Každý štát má výsostné právo definovať si inštitucionálne a právne postupy na realizáciu svojich funkcií pri ochrane ľudských práv a verejných záujmov, pri rešpektovaní zásad právneho štátu a dodržiavaní svojich medzinárodných záväzkov. Harmonizácia rôznorodých systémov „rozrastajúcej sa Európy“ spočíva na ustanoveniach Dohovoru na ochranu ľudských práv a základných slobôd, pričom sa berie do úvahy právna prax Európskeho súdu pre ľudské práva.^[7]

V tejto súvislosti by som chcel podotknúť, že predmetný proces bol už ukončený a to prijatím Odporúčania CM/Rec(2012)11 od Výboru ministrov pre členské štáty o úlohe prokurátorov v netrestnej oblasti schváleného Výborom ministrov, dňa 19. septembra 2012 na 1151. zasadnutí námestníkov ministrov.

Otázkou možnosti uplatnenia i iných ako trestnoprávnych právomocí v činnosti prokuratúry sa zaoberala i Európska komisia pre demokraciu prostredníctvom práva (Benátska komisia)^[8], ktorá prijala na svojom 85. plenárnom zasadnutí v Benátkach v dňoch 17. až 18. decembra 2010 správu pod názvom Európske štandardy vzťahujúce sa k nezávislosti súdneho systému časť II. – prokuratúra.

O vypracovanie predmetnej správy požiadal Benátsku komisiu Právny výbor Parlamentného Zhromaždenia Rady Európy požiadal v roku 2008 s tým, aby zaujala o stanovisko k „Európskym štandardom vo vzťahu k nezávislosti súdneho systému“. Výbor mal záujem posúdiť existujúce právne úpravy a návrhy na ďalší vývoj a to na základe porovnávacej analýzy, s prihliadnutím na právne systémy v Európe.

Správa Benátskej komisie sa dotýka aj otázky pôsobenia prokurátorov mimo oblasti trestného práva. Uvádza, že prokuratúra sa má v prvom rade sústreďovať na oblasť trestného práva. Poukazuje na možný konflikt záujmov medzi záujmom štátu a záujmom individuálnej osoby, ktorú je prokurátor povinný brániť, hlavne v prípadoch žiadosti o sociálne dávky. BK však nevyslovila odporúčanie obmedziť úlohy prokuratúry na oblasť trestného práva a nevylučuje iné právomoci vykonávané prokurátormi, napr. obhajoba finančných záujmov štátu, v ktorých uvádzaný konflikt záujmov nemôže nastať.

Okrem iného správa konštatuje, že nie je nezvyčajné, že prokuratúra má aj iné právomoci, ďalšie funkcie. Ak sú však ostatné funkcie vykonávané, musí ísť o takú reguláciu, ktorá v žiadnom prípade nenarúša alebo nenahrádza súdny systém. Tam, kde prokurátori majú právomoc v oblasti ingerencie ohľadom konkrétneho rozhodnutia súdu, musí byť zabezpečené, že majú rovnaké postavenie, ako každá iná strana sporu. Správa pripúšťa, že aj v súkromných sporoch sa môžu riešiť otázky verejného záujmu, ktoré vyžadujú, aby sa tento verejný záujem bránil pred súdom, a nenamieta, že sa tak nemá stať prostredníctvom prokurátora, za predpokladu, že konečné rozhodnutie, spočíva na súde.^[9]

SÚVISLOSTI, PARALELY A ODLIŠNOSTI

Prokuratúra vzhľadom ku jej postaveniu v sústave orgánov štátu a hlavne charakteru úloh ktoré plní sa zaraďuje medzi kontrolné orgány ochrany práva.^[10]

Právna úprava dozoru prokuratúry v právnom poriadku Slovenskej republiky vychádza z poznania, že záruky dodržiavania zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov v oblasti verejnej správy nemôžu byť obmedzené len na preskúmavanie zákonnosti rozhodnutí orgánov verejnej správy v správnom súdnictve, nakoľko jeho pôsobnosť nezahŕňa všetku rozhodovaciu činnosť orgánov verejnej správy a navyše súd môže preskúmavať zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy len vtedy, ak oprávnená osoba v zákonom ustanovenej lehote podá žalobu alebo návrh.

Nesporová povaha správneho konania pritom nevylučuje, že nezákonné rozhodnutie orgánu verejnej správy môže byť prospešné i pre účastníkov konania, ktorí z tohto dôvodu nebudú mať záujem podať návrh na preskúmanie zákonnosti orgánu verejnej správy. K takýmto prípadom môže dochádzať predovšetkým pri rozhodovaní o povolení určitej činnosti, o priznaní určitých oprávnení, dávok a pod. Preto aj pre takéto prípady musia v právnom štáte existovať účinné prostriedky na presadzovanie zákonnosti.

Úprava obsiahnutá v zákone o prokuratúre preto zaradila pôsobnosť prokuratúry voči orgánom verejnej správy, t. j. dozor prokuratúry v netrestnej oblasti, do systému záruk dodržiavania zákonnosti v oblasti verejnej správy, keďže výkon tejto pôsobnosti nie je podmienený návrhom účastníka správneho konania, resp. inej fyzickej alebo právnickej osoby. Navyše prokurátori môžu i sami zisťovať prípady nečinnosti orgánov verejnej správy a prípady, v ktorých práva a zákonom chránené záujmy fyzických osôb a právnických osôb boli porušené nezákonným postupom orgánov verejnej správy i bez vydania rozhodnutia.^[11]

Napríklad stavebník, ktorému bolo vydané stavebné povolenie na stavbu jednoduchej stavby ohlásením, t. j. postupom podľa § 57 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších predpisov v rozpore s platnou právnou úpravou, čím sa obíde proces vyjadrovania sa dotknutých orgánov ako i nutnosť konať s vlastníkmi susedných stavieb a susedných pozemkov ktorých práva a oprávnené záujmy môžu byť povolením stavby priamo dotknuté, nebude mať záujem na podaní žaloby na súd a nakoľko prebehlo skrátené konanie, ktoré nemalo okrem stavebníka žiadnych iných účastníkov konanie nebude ani nikto iný kto by inicioval konanie na správnom súde.

Alebo páchateľ priestupku, ktorý odmietne zaplatiť blokovú pokutu na mieste, po zistení že by mohol v priestupkovom konaní byť postihnutý vyššou sankciou, pričom v následnom priestupkovom konaní mu bola napriek právoplatnému ukončeniu blokového konania uložená bloková pokuta, nemá záujem na preskúmaní takéhoto postupu a rozhodnutia orgánu vo veci konajúceho.

Úlohou správneho súdnictva je zabezpečenie súdnej kontroly zákonnosti rozhodovania orgánov verejnej správy (ako aj právnických a fyzických osôb, ktorým zákon zveril právomoc rozhodovať o subjektívnych právach účastníkov) o individuálnych právach a povinnostiach účastníkov správneho konania tak, aby sa dosiahla ochrana narušených alebo ohrozených práv účastníkov správneho konania.^[12]

Vychádzajúc z uvedeného následne možno dospieť ku záveru, že dozor prokuratúry, nakoľko sa ním chráni verejný záujem a v takomto záujme i prokurátor koná je zameraný na ochranu objektívneho práva, na rozdiel od správneho súdnictva, ktoré je zamerané na ochranu subjektívnych práv účastníkov administratívneho konania.^[13]

Správne súdnictvo i dozor prokuratúry v netrestnej oblasti, ako dva systémy zabezpečujúce kontrolu zákonnosti v oblasti verejnej správy spája viacero princípov, na ktorých je založená ich činnosť. Je to jednak princíp legality, teda súd i prokurátor môžu konať iba na základe zákona a medziach, ktoré im zákon stanovil, obidvaja chránia verejný záujem, teda záujem štátu na dodržiavaní a zachovávaní zákonnosti v postupoch a rozhodnutiach orgánov verejnej správy, pričom ale súd svojou činnosťou smeruje ku ochrane subjektívnych práv účastníkov konania, ale prokurátor zameriava svoju činnosť na ochranu objektívneho práva. Obaja, teda súd i prokurátor musia za účelom zistenia skutočného stavu veci vychádzať z princípu materiálnej pravdy. Objektom ich kontrolnej činnosti sú rozhodnutia a postupy orgánov verejnej správy, ktoré tieto orgány uskutočnili v procese rozhodovania o právach, oprávnených záujmoch a povinnostiach právnických a fyzických osôb v oblasti verejnej správy. Na založenie pôsobnosti správneho súdnictva ako i prokuratúry pre výkon dozoru musia byť súčasne splnené dve podmienky a to, že vo veci konal orgán verejnej správy (subjektívna podmienka) a súčasne, že akt ktorý je objektom súdneho prieskumu alebo prokurátorského dozoru je rozhodnutím v oblasti verejnej správy (vecná podmienka).

Uvedené spoločné znaky správneho súdnictva a dozoru prokuratúry však nedávajú odpoveď na otázku z úvodu môjho príspevku, nasvedčujú iba tomu, že sa jedná o dva inštitúty nášho právneho poriadku, ktoré sa vzájomne prelínajú, ale si neodporujú, ba práve naopak.

V správnom súdnictve sa využívajú podstatne odlišné procesné postupy na rozdiel od dozoru prokuratúry. Konanie na správnom súde môže začať iba na základe návrhu, ktorý môže podať iba legitimovaný subjekt v určitých konaniach povinne zastúpený advokátom, pričom konanie na prokuratúre môže iniciovať hoci kto a výkon dozoru môže byť začatý i bez vonkajšieho podnetu. Pri výkone prokurátorského dozoru sa postupuje na rozdiel od konania na správnom súde neformálnejšie. Konanie na správnom súde je ovládané dispozičnou zásadou, teda súd môže rozhodnúť iba v rozsahu ktorý žalobca určil vo svojej žalobe. Prokurátor pri výkone dozoru nie je viazaný ani obsahom ani rozsahom podnetu a v prípade zistenia nezákonnosti môže právny prostriedok dozoru podať i v neprospech subjektu, ktorý inicioval výkon dozoru. Pre rozhodovanie v správnom súdnictve platí kasačný princíp s miernymi prvkami revízie u niektorých veci, v prokurátorskom dozore ak by sme to mali porovnať sa uplatňuje apelačný princíp rozhodovania. Konanie na správnom súde je spoplatnené na rozdiel od konania na prokuratúre ktoré je zásadne bezplatné.

Uvedomujem si, že vyššie konštatované procesné rozdiely nemôžu sami o sebe viesť ku záveru o nutnosti zachovania prokurátorského dozoru v netrestnej oblasti a pri určitom pohľade by mohli byť použité ako argument, ktorý by svedčil skôr pre likvidáciu dozoru, napr. nespoplatnenie konania na prokuratúre, alebo dlhšie lehoty na uplatnenie právnych prostriedkov prokurátorského dozoru, čo by mohlo viesť ku záveru o nerovnosti v konaní. Práve tu je potrebné poukázať na tie rozdiely, ktoré prisvedčujú za súčasného právneho stavu názoru pre zachovanie prokurátorského dozoru v netrestnej oblasti.

Výkonom prokurátorského dozoru možno postihnúť rozhodovaciu činnosť väčšieho počtu orgánov verejnej správy ako v rámci správneho súdnictva a to jednak z dôvodu, že prokurátor môže sám začať konanie, ak zistí porušenie zákonnosti, teda i v tých prípadoch keď účastník konania nemá záujem na začatí konania lebo zákona bol porušený v jeho prospech. Konanie voči niektorým subjektom verejnej správy, napr. orgánom územnej samosprávy pri rozhodovaní vo veciach územnej samosprávy, možno na správnom súde začať iba na základe návrhu podaného kvalifikovaným subjektom, napr. § 250zf) a § 250zfa) Občianskeho súdneho poriadku.

Na druhej strane prokurátor nie je oprávnený bez osobitného zákonného zmocnenia vykonávať dozor vo vzťahu ku orgánom záujmovej samosprávy, napr. advokátska komora, komora exekútorov atď., pričom rozhodnutia týchto subjektov sú preskúmateľné v správnom súdnictve, napr. v disciplinárnych veciach.

Prokurátor môže v rámci dozoru preskúmať i zákonnosť aktu orgánu verejnej správy, ktorý nepodlieha prieskumu v rámci správneho súdnictva (§ 248 Občianskeho súdneho poriadku) a výkon dozoru nie je viazaný ani na vyčerpanie. všetkých opravných prostriedkov.

Výkon prokurátorského dozoru sa neuplatňuje iba ako následná kontrola zákonnosti, tak ako je to pri správnom súdnictve, ale má i dôležitý preventívny účel, čo sa prejavuje hlavne realizáciou previerkovej činnosti. V tejto súvislosti poukazujem i na preventívnu činnosť prokurátorov voči orgánom územnej samosprávy, keď pri súčasnom stave prokurátori v jednotlivých regiónoch suplujú hlavne metodicko – odbornú činnosť príslušných rezortných orgánov štátnej správy na jednotlivých úsekoch štátnej správy.

V neposlednom rade nesmieme opomenúť skutočnosť, že konanie o dozorových právnych prostriedkoch, teda o proteste prokurátora alebo o jeho upozornení je z hľadiska časového podstatne kratšie ako sú konania na správnom súde, čím sa jednak rýchlejšie odstráni nezákonnosť mimosúdne a zabezpečí i rýchlejšia vymožiteľnosť práva.

Vzťah správneho súdnictva a výkon prokurátorského dozoru, tak ako na to vyššie poukazujem, možno teda vnímať vo viacerých rovinách a to jednak v rovine v ktorej sa prelínajú (možnosť paralelného konania tak v správnom súdnictve ako i výkonom prokurátorského dozoru v rovnakej veci bez toho, že by si robili konkurenciu), v rovine v ktorej sa dopĺňajú (konanie o proteste prokurátora alebo prokurátorskom upozornení a následná možnosť konania v tej istej veci na základe návrhu prokurátora v prípade nevyhovenia prokurátorskému prostriedku dozoru) a v rovine v ktorej sú funkčné samostatne (možnosť výkonu prokurátorského dozoru vo veciach vylúčených zo súdneho prieskumu, napr. § 248 Občianskeho súdneho poriadku, možnosť súdneho preskúmania rozhodnutí orgánov záujmovej samosprávy v správnom súdnictve). V každej z týchto rovín má vzťah správneho súdnictva a prokurátorského dozoru viaceré spoločné črty, ale i mnohé odlišnosti a to tak v rozsahu vecí, ktoré im podliehajú (vecné rozdiely), v rozsahu subjektov voči ktorým sa môžu tieto inštitúty uplatňovať (subjektívne rozdiely), v procesných postupoch používaných v konaniach (procesné rozdiely) ako i v účinkoch a dopadoch, ktoré sa nimi sledujú.

Napriek všetkým odlišnostiam v subjektoch, objektoch a procesných podmienkach je však nepopierateľné, že správne súdnictvo a dozor prokuratúry v netrestnej oblasti sa tak jednotlivo ako i vo vzájomnej súčinnosti podieľajú na účinnom fungovaní systému vonkajšej kontroly verejnej správy.

ZÁVER

Uvedomujem si, že žiadny systém nie je dokonalý, nenahraditeľný a nemeniteľný, to platí i o dozore prokuratúry v netrestnej oblasti. Na druhej strane treba ku kroku ktorý by mohol mať za následok likvidáciu dozoru prokuratúry, ale to sa týka akéhokoľvek fungujúceho systému alebo inštitútu, by sa malo prikročiť až po dôslednej analýze otázky, aký dopad bude mať takýto krok na náš právny systém a po zodpovedaní, či máme pripravené adekvátne náhradné systémy a inštitúty, ktoré by tak po vecnej ako i subjektívnej stránke vykryli medzery, ktoré by vznikli po uskutočnení takéhoto kroku.

Vychádzajúc z poznania stavu právnej úpravy správneho súdnictva u nás sa v súčasnosti ale ani v blízkej budúcnosti neprihováram za likvidáciu prokurátorského dozoru v netrestnej oblasti a jeho úplnému nahradeniu správnym súdnictvom, nakoľko ku tomu nie sú vytvorené tak procesné ako ani vecné podmienky a takýto krok by za súčasného stavu systému vonkajšej kontroly verejnej správy a to hlavne vo vzťahu ku subjektom územnej samosprávy viedol k čiastočnému znefunkčneniu tohto systému a neprispel by ani ku dôslednejšiemu presadzovaniu princípu rýchlejšej vymožiteľnosti práva.

Je možné zamyslieť sa nad určitými procesnými úpravami, ktoré by súviseli s urýchlením procesu vybavovania protestov prokurátora, napr. tým že by o odvolaniach proti rozhodnutiu o proteste prokurátora priamo rozhodoval správny súd, alebo prokurátor by mohol priamo podávať protest na súd. Vyžadovalo by si to však hlbšiu a dôslednejšiu analýzu a to i z hľadiska dopadu na konanie pred správnymi súdmi. Z tohto pohľadu sa preto javí ako nanajvýš aktuálne opätovne sa vrátiť a oživiť práce a nielen myšlienku samostatného súdneho konania správneho, kde by bolo možné takéto úvahy uviesť do praxe.

Jedno je však isté, správne súdnictvo v hocijakej procesnej podobe nemôže nahradiť plnohodnotne výkon prokurátorského dozoru v netrestnej oblasti v tej podobe a takom rozsahu ako ho poznáme a uplatňujeme v súčasných právnych podmienkach a preto dávam na úvahu, či chceme takýto právny stav skutočne nastoliť?

POUŽITÁ LITERATÚRA

1. www.otvorenepravo.sk Ján Hrivnák: Prokurátor musí vystupovať eticky
2. JUDr. Marian Ševčík, Csc. A kolektív: Správne právo procesné, str. 157
3. Kadečka, S. Správní soudnítví ves větle ústavně právní judikatúry, Právní judikáty, Právní rádce 2002, 3
4. Nález Ústavného súdu SR č. PL ÚS 17/96 zo 4.3.1998
5. Šúrek, S. Protest prokurátora a právne následky nevyhovenia protestu, Justičná revue č. 6 – 7/2006
6. Hoffman, M., Prokuratúra SR – orgán ochrany práva, Paneurópska vysoká škola práva, 2010, str. 19
7. Šúrek, S., Úloha prokuratúr v netrestnej oblasti, Stanovisko č. 3(2008) Konzultatívnej rady európskych prokurátorov, Justičná revue č. 4/2009
8. Európska komisia pre demokraciu prostredníctvom práva založená v máji 1990, lepšie známa ako „Benátska komisia“ pôsobí ako poradný orgán Rady Európy pre ústavné záležitosti. Benátska komisia sa skladá z odborníkov na ústavné a medzinárodné právo, alebo sudcov najvyšších alebo ústavných súdov a členov národných parlamentov. Venuje sa podpore „právneho dedičstva Európy“ a je uznávaná ako nezávislý medzinárodný právny tím odborníkov. Komisia je mimoriadne aktívna v krajinách bývalého východného bloku, pomáha im pri príprave nových ústav a právnych predpisov o ústavných súdoch, volebných zákonoch, právach menšín a právneho rámca vzťahujúceho sa k demokratickým inštitúciám. Identifikuje nesúlad a možné riziká, právne anomálie a neurčité ustanovenia, ale ponecháva krajinám, aby svoje závery a riešenia konkrétnych problémov urobili vlastnými silami a spôsobom, ktorý považujú za najvhodnejší. Benátska komisia je uznávaným a rešpektovaným orgánom vo všetkých členských štátoch Rady Európy a jej posudky sú všeobecne vnímané ako názory zodpovedajúce najprísnejším európskym štandardom.
9. http://www.concourt.sk/sk/Dokumenty/2011/D_2011_01.pdf
10. J. Svák, Ľ. Cibulka, Ústavné právo SR, Poradca podnikateľa, spol. s. r. 2006, str. 441
11. Nový zákon o prokuratúre s dôvodovou správou, Ing. M Mračko, 2001, str. 53 – 54
12. Závadská, E., Budúcnosť správneho súdnictva na Slovensku (Náčrt aktuálnych problémov), Právny obzor 5/2007, str. 402
13. Beneč, Š., Prokuratúra, orgány verejnej správy a správne súdnictvo, Justičná revue č. 5/2004, str. 509